Introducción
Introduction Introducción

El alba de un milenio urbano

En 2008, el mundo alcanzará un hito invisible pero trascendental: por primera vez, más de la mitad de su población humana, 3.300 millones de personas, vivirá en zonas urbanas. Se prevé que para 2030, esa cantidad habrá llegado a casi 5.000 millones. De los nuevos habitantes urbanos, muchos serán pobres. Su futuro, el futuro de las ciudades de los países en desarrollo, y el futuro de la propia humanidad, dependen en gran medida de las decisiones que se adopten de inmediato en previsión de dicho crecimiento.

Si bien en el siglo XX la población urbana mundial aumentó muy rápidamente (de 220 millones a 2.800 millones), en los próximos decenios habrá en el mundo en desarrollo un crecimiento urbano sin precedentes. Este aumento será particularmente notable en África y en Asia, donde la población urbana se duplicará entre 2000 y 2030; es decir, el crecimiento urbano de esas dos regiones, acumulado durante toda la duración de la historia, se habrá duplicado en una única generación. Hacia 2030, las ciudades de los países en desarrollo albergarán al 80% de la población urbana del mundo.

La urbanización—el aumento de la proporción urbana respecto del total de la población—es inevitable, pero también puede ser un hecho positivo. La actual concentración de pobreza, con proliferación de tugurios y disturbios sociales en las ciudades crea, en verdad, un panorama amenazador. No obstante, en la era industrial ningún país ha logrado un crecimiento económico sustancial en ausencia de urbanización. Las ciudades concentran pobreza, pero también representan la mejor esperanza de escapar de ella.

Las ciudades generan efectos nocivos para el medio ambiente, como resultado de la civilización moderna; no obstante, los expertos y los encargados de formular políticas reconocen cada vez más el valor potencial de las ciudades para la sostenibilidad a largo plazo. Si las ciudades generan problemas para el medio ambiente, también contienen soluciones. Los posibles beneficios de la urbanización compensan en gran medida las desventajas. El desafío consiste en aprender de qué manera explotar sus posibilidades.
En 1994, el Programa de Acción de la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo exhortó a los gobiernos a “satisfacer las necesidades de seguridad personal, infraestructuras y servicios básicos de todos los ciudadanos, incluidos los habitantes de asentamientos ilegales en zonas urbanas, eliminar problemas sanitarios y sociales . . .”(1).

Más recientemente, la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas llamó la atención sobre la creciente magnitud de la pobreza urbana, especificando en la Meta 11, la modesta ambición de “para 2020, haber mejorado de forma significativa la vida de al menos 100 millones de habitantes de tugurios. . .”(2).

En el Tercer Foro Urbano Mundial del Programa de las Naciones Unidas para los Asentamiento Humanos, ONU-Hábitat, así como en el informe Estado de las Ciudades del Mundo 2006/7, se logró centrar el interés mundial en el deterioro de las condiciones sociales y medioambientales de los emplazamientos urbanos(3). El proceso de globalización también ha atraído la atención hacia el potencial productivo de las ciudades y hacia el costo humano. No obstante, la gente, en general, aún no ha captado la enormidad de la escala y los efectos de la futura urbanización.

La atención prestada hasta el momento se ha cen­trado en gran parte en las preocupaciones inmediatas, problemas como la manera de albergar a los pobres y mejorar sus condiciones de vida; como generar empleos; como reducir la huella ecológica de las ciudades; y como mejorar la gobernabilidad y gestionar mejor sistemas urbanos cada vez más complejos.

Todas esas cuestiones son obviamente importantes, pero quedan eclipsadas en comparación con los problemas suscitados por el inexorable crecimiento futuro de la población urbana. Hasta el momento, los encargados de formular políticas y las organizaciones de la sociedad civil han venido reaccionando frente a los problemas a medida que estos iban surgiendo. Esto ya no basta. Para que la urbanización en los países en desarrollo contribuya a resolver problemas sociales y medioambientales, en lugar de agravarlos catastróficamente, es necesario prever los acontecimientos y adoptar un enfoque proactivo.

En consecuencia, el presente informe trata de mirar más allá de los problemas actuales, por reales, urgentes y apremiantes que estos sean. Por otra parte, es también un llamamiento a la acción. El informe trata de llegar a una comprensión de las implicaciones de la inminente duplicación de la población urbana del mundo en desarrollo y de analizar qué es necesario hacer a fin de estar preparados para ese enorme crecimiento. Considera en detalle los procesos demográficos subyacentes al crecimiento urbano en las regiones en desarrollo y sus implicaciones en materia de políticas. Examina concretamente las consecuencias de la transición urbana respecto a la reducción de la pobreza y la sostenibilidad. Analiza las diferentes condiciones y necesidades de las mujeres y los hombres pobres en las zonas urbanas, y los obstáculos con que tropiezan al tratar de revindicar sus derechos y plasmar su potencial como miembros productivos del nuevo mundo urbano.

Si bien las megaciudades han sido objeto de más atención, es preciso considerar aun más a fondo las condiciones de las áreas urbanas de menor magnitud. Contrariamente a la creencia general, lo probable es que el grueso del aumento de la población urbana ocurra en ciudades medianas y pequeñas, cuyas capacidades de planificación y ejecución pueden ser sumamente débiles. Sin embargo, el proceso mundial de descentralización de las facultades gubernamentales está delegando responsabilidades, que se acumulan sobre estas ciudades. A medida que aumenta la población de las ciudades pequeñas, sus endebles capacidades de administración y planificación van quedando cada vez más sobrecargadas. Será preciso encontrar nuevas maneras de equiparlas para que planifiquen la futura expansión, utilicen sosteniblemente sus recursos y ofrezcan servicios esenciales.

Una de las principales observaciones del informe es que los pobres constituirán una gran parte del futuro crecimiento urbano. Este simple hecho ha sido dejado de lado, a un costo muy alto. Actualmente, el crecimiento urbano dimana mayormente del crecimiento vegetativo (mayor número de nacimientos que de defunciones) y no de la migración. Pero cualquiera que sea su origen, el crecimiento de las áreas urbanas incluye un grán número de pobres. Si se hace caso omiso de esta realidad básica se imposibilitará tanto la planificación para el inexorable crecimiento masivo de las ciudades como el aprovechamiento de la dinámica urbana para contribuir a mitigar la pobreza.

Una vez que los encargados de formular políticas y los actores de la sociedad civil comprenden y aceptan la composición demográfica y social del crecimiento urbano, surgen espontáneamente enfoques e iniciativas básicos que pueden tener enormes efectos sobre el destino de los pobres y sobre la viabilidad misma de las ciudades. A lo largo de este informe, el mensaje es claro: los gobiernos urbanos y nacionales, junto con las entidades de la sociedad civil y el apoyo de las organizaciones internacionales, pueden adoptar medidas inmediatas que redundarán en enormes beneficios para las condiciones sociales, económicas, medioambientales y de vida de la mayor parte de la población mundial.

Al respecto, es preciso destacar tres iniciativas en materia de políticas públicas. En primer lugar, los preparativos para un futuro urbano requieren, como mínimo, que se respeten los derechos de los pobres a la ciudad. Como se indica en el capítulo 3, muchos responsables políticos siguen tratando de prevenir el crecimiento urbano, desalentando la migración desde el campo hacia la ciudad, con tácticas como el desalojo de ocupantes sin título y la denegación de servicios. Estos intentos de prevenir la migración son inútiles, contraprodu­centes y, sobre todo, erróneos, además de constituir una conculcación de los derechos de las personas. Si los encargados de formular políticas piensan que las tasas de crecimiento urbano son demasiado altas, disponen de opciones eficaces que, al mismo tiempo, respetan los derechos humanos. Los avances en materia de desarrollo social, como la promoción de la equidad de género y la igualdad entre hombres y mujeres, el acceso a la educación universal y la satisfacción de las necesidades de salud reproductiva, son importantes por si mismos. Pero también posibilitarán que las mujeres eviten una fecundidad no deseada y reducirán así el principal factor en el aumento de la población urbana: el crecimiento vegetativo.

En segundo lugar, las ciudades necesitan un horizonte más amplio y a más largo plazo del uso del espacio urbano, a fin de reducir la pobreza y promover la sostenibilidad. Esto incluye una explícita preocupación por las necesidades de los pobres en materia de suelo. Para las familias pobres, es imprescindible disponer de un lote con suficiente superficie—y acceso a abastecimiento de agua, saneamiento higiénico, energía eléctrica y transportes—donde construir su vivienda y mejorar así su vida. Para ofrecer todo eso es preciso un enfoque nuevo y proactivo. Si se planifica para responder a esos requisitos espaciales y de infraestructura, teniendo presentes los múltiples papeles y necesidades de las mujeres pobres, se mejorará en gran medida el bienestar de las familias pobres. Este tipo de desarrollo centrado en las personas articula y afianza la trama social y alienta un crecimiento económico que incluye a los pobres.

De manera similar, la protección del medio ambiente y la gestión de los servicios de ordenamiento de los ecosistemas en previsión de la futura expansión urbana requieren una estructuración deliberada del espacio, tomando en cuenta las necesidades. La “huella urbana” se extiende mucho más allá de los límites de la ciudad. Las ciudades influyen sobre entornos medioambientales más amplios y a la vez son afectadas por estos últimos. Las políticas proactivas favorables a la sostenibilidad también serán importantes, habida cuenta del cambio climático y de la considerable proporción de concentraciones urbanas que están a nivel del mar o cerca de éste.

En tercer lugar, las instituciones y los especialistas en población pueden y deben desempeñar un papel fundamental en el apoyo a las organizaciones comunitarias, los movimientos sociales, los gobiernos y la comunidad internacional para mejorar la naturaleza y las modalidades de la futura expansión urbana y reforzar así sus posibilidades de reducir la pobreza y promover la sostenibilidad del medio ambiente. En este momento crítico, tiene una importancia crucial lograr una acción internacional concertada para clarificar las opciones en materia de políticas públicas y proporcionar información y análisis a fin de apoyar las estrategias encaminadas a mejorar nuestro futuro urbano.