Capítulo 6
Chapter 6 Un futuro urbano sostenible: políticas, información y gobernabilidad

¿Qué podemos hacer?

Una visión de futuro para las ciudades

Beneficios recíprocos: desarrollo social y crecimiento urbano

Mejor información para la adopción de decisiones

Preparativos para la transición urbana: una última palabra



“La gestión del crecimiento urbano se ha convertido en uno de los desafíos más importantes del siglo XXI1”(1)

La urbanización ofrece notables oportunidades para reducir la pobreza y la desigualdad entre hombres y mujeres, así como para promover un desarrollo sostenible. No obstante, si no se adoptan enfoques eficaces para hacer frente al masivo aumento de la población pobre, se multiplicarán los tugurios y seguirán deteriorándose las condiciones de vida. Si las ciudades persisten en la expansión incontrolada de los perímetros urbanos, el uso indiscriminado de los recursos y el consumo ilimitado, sin prestar la debida atención a los daños ecológicos, seguirán empeorando los problemas medioambientales asociados al crecimiento urbano.

¿Cómo pueden las ciudades evitar estas adversidades y aprovechar de manera más eficiente sus oportunidades? Previsiblemente, la respuesta adecuada será, cada vez más, una mejor gobernabilidad urbana.

La expresión “gobernabilidad urbana”, anteriormente equiparada a “gestión urbana”, se ha llegado a interpretar como la conjunción de la responsabilidad gubernamental con la participación ciudadana(2). En general, se refiere a los procesos de alianza y concertación entre los gobiernos urbanos locales y otros organismos públicos con diferentes sectores de la sociedad civil para dar una respuesta eficaz a las necesidades locales de manera participativa, transparente y con rendición de cuentas.

Sin duda, la buena gobernabilidad será indispensable en nuestro futuro urbano, pero es preciso ampliar las prioridades y el horizonte de la planificación más allá de las necesidades actuales. En muchos países en desarrollo, los problemas urbanos actuales son sólo el comienzo. A medida que avanza la globalización, el masivo crecimiento urbano futuro es a la vez inevitale y necesario, pero la manera en que se produzca ese crecimiento puede representar una enorme diferencia. Las ciudades necesitan una estrategia a más largo plazo para el cambio previsto.

Este informe ha señalado reiteradamente que las respuestas eficaces a los desafíos urbanos también deben incluir una dimensión espacial en sus previsiones a más largo plazo. En consecuencia, la integración de las cuestiones sociales y medioambientales con el crecimiento urbano, dentro de una visión futura más amplia del tiempo y del espacio, tiene una importancia crítica para la sostenibilidad.

El ejercicio de la gobernabilidad urbana se verá afectado por varios procesos de diversa índole. Pero todos ellos acentúan la responsabilidad de los gobiernos locales, que son tradicionalmente el eslabón débil del sector público(3).

En primer lugar, debido a la naturaleza cada vez más globalizada de las relaciones económicas, algunas actividades comerciales y productivas, y, por ende, el crecimiento económico se alejan de las ciudades más grandes. Los gobiernos locales dotados de iniciativa tienen la oportunidad de sacar partido a sus ventajas comparativas y de localización, y ayudar así a las firmas locales a atraer inversiones extranjeras directas hacia sus ciudades.

En segundo lugar, en la mayoría de los países en desarrollo los gobiernos nacionales están delegando parcialmente su autoridad y competencias para recaudar impuestos sobre la renta a los gobiernos locales, abriendo así nuevas oportunidades para que estos últimos asuman un papel más activo en el desarrollo social y económico.

En tercer lugar, la mayor atención prestada a los derechos humanos y el creciente protagonismo de la sociedad civil, junto con los avances hacia la democratización y el pluralismo político, están otorgando mayor responsabilidad a las instituciones locales de muchos países(4). Esta tendencia a la democratización contribuye a fortalecer la gobernabilidad urbana, al ampliar la participación ciudadana y afianzar la obligación de rendir cuentas por parte de las administraciones locales.

Finalmente, estas tendencias a la localización y la descentralización se tornan más importantes porque la mitad de todo el crecimiento demográfico urbano está ocurriendo en localidades de menor tamaño, que cuentan con la ventaja de ser más flexibles para adoptar decisiones sobre cuestiones cruciales, como el uso del suelo, la provisión de infraestructura y servicios, y se prestan más a la participación popular y al seguimiento político. Pero suelen tener recursos y financiación insuficientes; y además, carecen de información crítica y de la capacidad técnica para utilizarla.

La escala del desafío generado por estas tendencias convergentes es clara: falta mucho por hacer para que el potencial de la urbanización se plasme en la realidad. Necesitamos sobre todo contar con una más amplia visión de futuro y las ciudades más pequeñas, en particular, necesitan ayuda. Estas cuestiones serán el tema de la próxima sección.

¿Qué podemos hacer?

La agencias internacionales, entre ellas el UNFPA y ONU-Hábitat, pueden adoptar al menos tres tipos de medidas para ayudar a los gobiernos nacionales y locales del mundo en desarrollo, así como a los movimientos de la sociedad civil, a promover un mejor futuro para las ciudades y sus ciudadanos.

En primer lugar, pueden promover los cambios necesarios en las políticas públicas, influyendo en los planificadores y los encargados de formular políticas de los países en desarrollo para que acepten que el crecimiento urbano es inevitable y adopten enfoques más proactivos y creativos. Esos enfoques deberían aprovechar, en lugar de desalentar, las actividades de los pobres, tanto las iniciativas individuales como las de sus organizaciones, para obtener viviendas y medios de vida más seguros, saludables y beneficiosos en los centros urbanos.

En segundo lugar, pueden indicar una mejor manera de reducir las tasas de crecimiento urbano, que dé a los encargados de formular políticas más tiempo para poder abordar los problemas urbanos. Actualmente, en los países en desarrollo el principal componente del crecimiento demográfico—el crecimiento natural de la población—puede abordarse mejor mediante la reducción de la pobreza, la promoción de los derechos de la mujer y la provisión de mejores servicios de salud reproductiva.

En tercer lugar, las organizaciones internacionales pueden ayudar a los encargados de formular políticas y a los diferentes actores de la sociedad civil a adoptar mejores decisiones con respecto al futuro urbano, alentándolos a generar y utilizar información sociodemográfica de buena calidad.

Una visión de futuro para las ciudades

Para abordar eficazmente el crecimiento urbano previsto será necesario adoptar una mentalidad abierta. Hay pruebas abrumadoras de que los responsables políticos a todos los niveles de los países en desarrollo necesitan aceptar el crecimiento urbano como un posible aliado en las tareas de desarrollo. Es preciso entablar un diálogo de políticas públicas basado en hechos, para contribuir a convencerlos de que la urbanización no sólo es inevitable, sino que puede ser un factor positivo. Entre los argumentos principales figuran los siguientes:

Las ciudades tienen importantes ventajas:

  • Aun cuando la concentración urbana incrementa la visibilidad y la inestabilidad política de la pobreza, tiene ventajas innegables en comparación con la dispersión. Esas ventajas son de índole económica, social y medioambiental, así como demográficas.

  • La competencia económica está cada vez más globalizada; las ciudades están en mejores condiciones de aprovechar las oportunidades de la globalización y de generar empleos e ingresos para un mayor número de personas.

  • Las ciudades están también en mejores condiciones de ofrecer educación y servicios de salud—así como otros servicios y comodidades— debido a las economías de escala y de proximidad. La deficiente gobernabilidad y las decisiones impulsadas por actitudes negativas frente a la urbanización y el crecimiento urbano, explican por qué esas ventajas no siempre se materializan.

  • La urbanización contribuye a contrarrestar la degradación del medio ambiente, al ofrecer una vía de salida al crecimiento de la población rural, que de otro modo invadiría el hábitat natural y zonas de abundante diversidad biológica. La contaminación causada por las ciudades es peor que la de las zonas rurales, simplemente porque generan la mayor parte del crecimiento económico del país y concentran a los consumidores de mayor poder adquisitivo. Pero muchos problemas medioambientales podrían minimizarse si se contara con una mejor gestión urbana.

  • Desde un punto de vista demográfico, la urbanización acelera la declinación de las tasas de fecundidad, al facilitar el ejercicio del derecho a la salud reproductiva. En zonas urbanas, las nuevas aspiraciones sociales, la ampliación de la autonomía de la mujer, los cambios en las relaciones entre hombres y mujeres, la mejora de las condiciones sociales, la más alta calidad de los servicios de salud reproductiva y el mayor acceso a estos, son todos factores que favorecen la rápida reducción de las tasas de fecundidad.

Aplicación de políticas adecuadas para contrarrestar el crecimiento urbano:

  • El crecimiento urbano, en su mayor parte, ocurre en ciudades de tamaño pequeño y mediano. Esta tendencia continuará en un futuro previsible. Como ya se señaló, en estas ciudades las cuestiones de gobernabilidad adquieren una importancia crítica. Las ciudades pequeñas y medianas tienen mayor flexibilidad para hacer frente al rápido crecimiento, pero menos recursos. Por consiguiente, es necesario hacer más hincapié en ayudar a esas ciudades a crecer de forma sostenible.

  • El componente primordial del crecimiento urbano no suele ser la migración, sino el crecimiento vegetativo de las propias ciudades. La manera más eficaz de reducir las tasas de crecimiento urbano es reducir la fecundidad no deseada en las zonas urbanas y en las rurales. La pobreza, sumada a la discriminación por motivos de género y a las limitaciones socioculturales, conforma las preferencias reproductivas de los pobres urbanos y limita su acceso a servicios de calidad de salud reproductiva.

  • Ni la historia ni la experiencia reciente apoyan de ninguna manera la noción de que es posible poner fin a la emigración del campo a la ciudad, y ni siquiera frenarla apre­­cia­­ble­mente. Oponerse a la migración y negarse a ayudar a los pobres urbanos por temor a atraer así nuevos migrantes genera meramente más pobreza y mayor degradación del medio ambiente.

  • Una gran proporción del crecimiento urbano, ya sea el resultante de la migración o el causado por el crecimiento vegetativo, corresponde a los pobres. Pero las personas pobres tienen tanto el derecho a residir en la ciudad como a realizar su importante contribución. Esto debe ser un claro punto de referencia para los encargados de formular políticas urbanas.

  • Es prioritario apoyar las acciones individuales y colectivas de los residentes urbanos de bajos ingresos con el fin de mejorar las viviendas y los medios de vida en las ciudades, y dar a los pobres la oportunidad de participar en los procesos políticos, así como de negociar soluciones a sus problemas.

Pobreza, sostenibilidad y uso del suelo:

  • Muchas ciudades podrían reducir los problemas sociales si planificaran con suficiente anticipación como satisfacer las necesidades de los pobres. En particular, los pobres necesitan tierras dotadas de servicios donde construir y mejorar su propia vivienda. En este sentido, debe prestarse mayor atención a asegurar la vigencia de los derechos de propiedad para las mujeres. Tener una vivienda segura y un domicilio legal es imprescindible para que las personas aprovechen lo que la ciudad puede ofrecerles. La manera más eficaz de lograrlo es proporcionar tierra y servicios para los pobres con anticipación. Esto requiere que se aprenda a tolerar la inevitabilidad del crecimiento urbano y a planificar al respecto.

  • La planificación para satisfacer las necesidades de los pobres en materia de tierras es sólo un aspecto de la cuestión más amplia del uso del suelo, que será más urgente a medida que crezca la población urbana. El propósito debería ser minimizar la huella urbana regulando y orientando la expansión antes de que esta ocurra.

  • Las interacciones entre crecimiento urbano y sostenibilidad serán cruciales para el futuro de la humanidad. Las ciudades influyen sobre los cambios mundiales del medio ambiente, y resultarán cada vez más afectadas por estos. Esta interacción requiere un enfoque proactivo, encaminado a prevenir la degradación del medio ambiente y a reducir la vulnerabilidad medioambiental de los pobres. Esto es especialmente relevante en los países en desarrollo, cuya población urbana se duplicará dentro de poco, y en particular en las zonas costeras de baja altitud.(5)

Prioridad de un enfoque proactivo:

  • Dadas las perspectivas de inevitable crecimiento urbano, la única respuesta eficaz será probablemente la adopción de enfoques proactivos. Para minimizar los aspectos negativos y realzar los aspectos positivos de la urbanización se requiere una visión de futuro y una permanente preocupación por la reducción de la pobreza, la promoción de la igualdad y equidad de género así como por la sostenibilidad del medio ambiente. También es preciso contar con información y análisis de buena calidad, como se indica en la última sección de este capítulo.

Beneficios recíprocos: desarrollo social y crecimiento urbano

En el presente informe se ha reiterado que el masivo crecimiento urbano en las regiones en desarrollo “es inevitable”. La confluencia y la inercia de al menos dos procesos dominantes—globalización, con sus numerosas ramificaciones económicas y sociales, y crecimiento demográfico en zonas rurales y urbanas—causarán un inexorable crecimiento de las ciudades en los próximos decenios. Esto es particularmente válido para África y Asia.

Por otra parte, la velocidad y la magnitud de este inevitable crecimiento urbano no están predeterminadas. Si los encargados de formular políticas pudieran reducir la intensidad del crecimiento demográfico, tendrían más tiempo para abordar las necesidaes existentes y, al mismo tiempo, podrían prepararse mejor para enfrentar el futuro crecimiento de la población urbana. Hasta ahora, los intentos de frenar el crecimiento urbano se han centrado casi exclusivamente en reducir la emigración del campo a la ciudad, pero raramente han tenido éxito. Los migrantes siguen acudiendo a las ciudades debido a que perciben, acertadamente, que pese a todos sus inconvenientes, el ámbito urbano ofrece más opciones.

Los intentos de contener dicha migración no abordan el principal componente demográfico del crecimiento urbano, que es el crecimiento vegetativo en las propias zonas urbanas (e, indirectamente, en las zonas rurales). A medida que aumentan los niveles de urbanización, el crecimiento vegetativo constituye una creciente proporción del crecimiento urbano total. Este patrón de crecimiento situa a los encargados de formular políticas ante una oportunidad (hasta ahora desaprovechada) de lograr éxito en todos los aspectos: reducir la tasa de crecimiento vegetativo al mejorar las condiciones sociales de los pobres, y promover los derechos de la mujer.

Para reducir el crecimiento vegetativo hace falta mejorar la condición social y económica de los pobres, asegurando que se ofrezcan servicios de salud reproductiva asequibles y de calidad y que se amplíe la autonomía de la mujer. En conjunto, esas medidas influyen sobre las preferencias reproductivas de las personas y sobre su posibilidad de satisfacerlas. El desarrollo potencia el ejercicio de los derechos humanos y otorga a las personas un mayor control sobre su vida.

Además, hay un claro vínculo positivo entre desarrollo, ampliación de la autonomía de la mujer y posibilidad de planificar eficazmente la propia familia. Las mujeres que pueden decidir por sí mismas el número y el espaciamiento de sus hijos tienen más libertad para trabajar, recibir educación y realizar actividades comunitarias, así como para obtener un ingreso fuera del hogar(6).

La reducción de las disparidades entre hombres y mujeres en educación y salud, y la ampliación de las oportunidades de la mujer de conseguir trabajo más variado y mejor remunerado, promueven el crecimiento económico. Los mayores ingresos, a su vez, reducen la desigualdad de género, pero no bastan para superar todas las barreras que se oponen a la participación y el desarrollo de la mujer.

En este área, los avances han sido desalentadores. Las mujeres siguen estando desproporcionadamente representadas entre los pobres. En conjunto, la liberalización económica tal vez haya tenido efectos negativos sobre la reducción de la pobreza en general y sobre las mujeres en particular(7). Es particularmente decepcionante la evolución del sector de la salud(8). Un estudio del Banco Mundial ha comprobado que los servicios de salud reproductiva son más inequitativos que ningún otro grupo de servicios(9). En muchas partes del mundo en desarrollo, las actividades del sector de la salud pública diseñadas para proteger a las mujeres pobres son inoperantes(10). No cabe sorprenderse entonces de que las tasas de fecundidad de las mujeres urbanas pobres sean sustancialmente mayores que las correspondientes al resto de mujeres urbanas no pobres. Además, la pobreza limita el poder de negociación de las mujeres dentro del hogar y a menudo estas no pueden plasmar en la práctica sus preferencias reproductivas, en contraste con las posibilidades de sus esposos. Esto también ocurre en relación con el acceso a la información y a los servicios de salud reproductiva(11).

24

SALUD REPRODUCTIVA, NECESIDADES INSATISFECHAS Y CRECIMIENTO VEGETATIVO

Casi la quinta parte de las mujeres casadas de los países en desarrollo tienen necesidades insatisfechas de servicios de planificación de la familia. Entre las mujeres adolescentes, esta necesidad es dos veces superior a la existente en la población en general. Este déficit sigue siendo muy alto en la mayoría de las regiones de baja prevalencia de anticonceptivos. En los países en desarrollo, los altos niveles de necesidad insatisfecha de anticonceptivos eficaces contribuyen a alrededor de 70 a 80 millones de embarazos no deseados al año. La cobertura de estas necesidades de planificación de la familia contribuiría a reducir los riesgos para la salud reproductiva y ampliaría las oportunidades de las mujeres jóvenes en materia de educación, empleo y participación social.(1)

Estos hallazgos tienen una gran relevancia para el crecimiento urbano. ¿Qué ocurriría, por ejemplo, si los pobres urbanos pudieran alcanzar los niveles de fecundidad que desean? Un cálculo ilustrativo indica una pronunciada diferencia en la tasa de crecimiento de las poblaciones urbanas de los países en desarrollo2. A partir de datos de las Encuestas Demográficas y de Salud correspondientes a dos países (Bangladesh, 2004 y Colombia, 2005) se estimó como cambiarían las tasas de fecundidad si las mujeres tuvieran total acceso a servicios de salud reproductiva y lograran el nivel de fecundidad deseado.

En esas condiciones, las proyecciones de crecimiento de la población urbana de Colombia en el período 2005-2025, disminuirían desde una tasa promedio anual de 1,66% hasta 1,21% y la reducción de su población rural se acentuaría desde una tasa anual de -0,20% hasta un -0,83%.

En Bangladesh, las proyecciones de crecimiento urbano disminuirían desde una tasa anual del 3,38% hasta un 3,05% y su tasa de crecimiento rural se reduciría aún más, desde 0,80% hasta 0,39% durante ese período. Una menor tasa de crecimiento vegetativo rural contribuiría evidentemente a reducir la emigración del campo a la ciudad. Esa simulación no constituye de ninguna manera una representación perfecta de la realidad, pero, con todo, es indicativa .

La elevación de la edad mínima para contraer matrimonio también tendría efectos sobre el crecimiento vegetativo. En la mayoría de los países en desarrollo, los nacimientos tienen lugar dentro del matrimonio, y por lo tanto, la edad al contraer matrimonio es un indicador fundamental de exposición a la probabilidad de embarazo. En general, entre las jóvenes de 20 a 24 años de edad, un 90% tienen su primer hijo después de contraer matrimonio. En los países en desarrollo, entre la mitad y las tres cuartas partes del total de primeros nacimientos de las mujeres casadas ocurren dentro de los dos primeros años de matrimonio. Puede preverse que un aumento en la edad media al contraer matrimonio tendría efectos significativos en la disminución de las tasas de fecundidad.


 

Los encargados de formular políticas han reconocido las ventajas de reducir el rítmo de crecimiento urbano, pero no han comprendido los costos y las limitaciones de las medidas para frenar la emigración del campo a la ciudad. La reducción del crecimiento urbano no depende de restringir el derecho de las personas a emigrar, sino de facultar a la gente para que puedan ejercer sus derechos humanos básicos, incluido el derecho a la salud reproductiva.

Mejor información para la adopción de decisiones(12)

Para lograr una gobernabilidad y una gestión eficaces en el cambiante marco social y medioambiental de las zonas urbanas en expansión se requiere contar con información y análisis actualizados. En este sentido, las contribuciones de los especialistas en población pueden desempeñar un papel fundamental.

La información sociodemográfica puede utilizarse para abordar dos iniciativas complementarias: a) la mejora de la política social destinada a la reducción de la pobreza; y b) la creación de una concepcìón más amplia y a más largo plazo del uso sostenible del espacio y la provisión de tierras para satisfacer las necesidades de vivienda de los pobres. En manos de las personas adecuadas—que serán, en muchos casos, grupos organizados de los propios pobres urbanos —, la información de buena calidad puede impulsar ambos tipos de acción.

INFORMACIÓN PARA EL EJERCICIO DE LOS DERECHOS HUMANOS

Los pobres carecen de poder para hacer oír sus voces ante los responsables de las políticas públicas. Muchos pobres son, en la práctica, invisibles para quienes formulan las políticas urbanas: los sistemas oficiales de información no registran de manera fidedigna la existencia de los pobres ni los lugares donde viven, y muchos gobiernos municipales carecen de información sobre las zonas de asentamiento irregulares. Esa invisibilidad da lugar a menores inversiones, falta de accesibilidad a escuelas y puestos de salud, altas tasas de ausentismo de médicos y maestros asignados a los distritos pobres, y una gran distancia social entre quienes prestan los servicios y sus usuarios .(13)

Para ser realmente útiles, los datos sociodemográficos deben estar desagregados espacialmente (distribuidos por distritos). Los datos desagregados por sexo, los análisis de género y los presupuestos con enfoque de género también son cruciales para satisfacer las necesidades de las mujeres y posibilitar que todos y cada uno de los miembros de la sociedad puedan realizar su potencial. Las limitaciones por motivos de género, así como las oportunidades, influyen sobre el acceso al ingreso y a los activos, a la vivienda, al transporte y a los servicios básicos. No obstante, la planificación urbana suele hacer caso omiso de esta diferenciación, reduciendo así los beneficios sociales y económicos que las ciudades podrían ofrecer tanto a los hombres como a las mujeres.

Los funcionarios públicos necesitan información fidedigna, claramente presentada y desagregada para poder cubrir los déficits en los servicios, especialmente en los vecindarios en acelerado crecimiento. Las entidades de la sociedad civil, los medios de comunicación y el público en general necesitan la misma información para comprender sus derechos, formular sus demandas, mantener la presión sobre los planificadores y políticos y analizar sus respuestas.

Los enfoques participativos fomentan el involucramiento de la comunidad en el desarrollo para dar a las personas algún grado de control sobre las diferentes alternativas posibles. Afortunadamente, existe un creciente reconocimiento, en particular en las zonas urbanas, de la importancia crítica de la participación de hombres y mujeres pobres en las decisiones que los afectan(14). Con frecuencia, las mujeres urbanas pobres han sido pioneras en la promoción de organizaciones comunitarias que abordan las necesidades de la comunidad y abogan por el cambio, muchas de las cuales se han convertido en eficaces movimientos sociales.(15)

Los conocimientos amplían los medios de acción de la gente y tienen implicaciones a largo plazo sobre la planificación. La “confección participativa de mapas” y los presupuesto participativos pueden mejorar el grado de conciencia, mostrar a las comunidades cuáles son los servicios públicos disponibles y quiénes los utilizan, y reforzar el control local(16). El análisis y seguimiento de la situación y la confección de mapas de los asentamientos comunitarios tienen suma importancia en relación con las organizaciones de los pobres urbanos (véase el Recuadro 25).

25

Y MAPAS COMUNITARIOS PARA REALIZAR MEJORAS URBANAS

Las comunidades de los pobres urbanos y las organizaciones no gubernamentales (ONG) que los apoyan están documentando sus propias condiciones de vida, sus activos y sus necesidades. De este modo fomentan el conocimiento tanto en el interior de la comunidad como acerca de ella y fortalecen a los grupos comunitarios. Además, forjan relaciones entre sus miembros y presentan a la comunidad como un actor formal en los procesos políticos y de planificación de la ciudad.(1)

Phnom Penh, Camboya
La Federación de Solidaridad y de Residentes Urbanos Pobres comenzó como un grupo de ahorro en 1994 y llevó a cabo varias encuestas en Phnom Penh para recopilar y analizar datos comunitarios, entre ellos el tamaño y densidad de la población; ocupaciones e ingresos; ubicación de las viviendas y grado de riesgo; tenencia; disponibilidad de agua, energía y saneamiento y métodos para obtenerlos(2)

Nairobi, Kenya
Una federación de residentes urbanos pobres en Kenya, Muungano wa Wanvijiji, colabora estrechamente con una ONG de apoyo, Pamoja Trust, para formular sus propios planes encaminados a obtener servicios básicos y seguridad en la tenencia de las viviendas. Los residentes en el asentamiento de Huruma, Pamoja y los miembros de la federación residentes en los sectores de Huruma (Kambi Moto), Mahiira, Redeemed, Ghetto y Gitathuru) presentaron conjuntamente con el Consejo Municipal de Nairobi un proyecto para realizar un mapa y una encuesta comunitarios. Los propios residentes de Huruma recogieron todos los datos, incluida información sobre la población de la comunidad y tamaño de la familia; tenencia de la vivienda; estrategias para obtener ingresos y sufragar gastos del hogar, así como grado de acceso y utilización del abastecimiento de agua y el saneamiento. La encuesta y el levantamiento topográfico fueron las pri­meras etapas para regularizar esos asentamientos.(3)

Dar es Salaam, República Unida de Tanzanía
El Programa de ciudades más seguras de ONU-Hábitat y The Manzese Ward colaboraron con grupos de mujeres para determinar qué elementos de la ciudad entrañaban riesgo para su seguridad y su libertad de movimientos. Después de celebrar consultas y realizar un recorrido exploratorio, al cabo de dos días se preparó un mapa con la localización de los casos de violencia y se formularon recomendaciones concretas para mejorar todo el asentamiento, desde el alumbrado y las calles de acceso, hasta la super­visión de bares locales, casas de huéspedes y otros pequeños negocios. También se detectaron las necesidades locales de recursos frente a casos de violencia doméstica y delitos de menor importancia.(4)


A fin de responder más eficientemente a las necesidades de los pobres, los encargados de formular políticas también necesitan información intraurbana desagregada. De esta forma se contribuirá a lograr una distribución equilibrada y equitativa de los recursos; elaborar indicadores para el control de calidad; seleccionar a quiénes incluir o excluir de un programa; y posibilitar ajustes en la ubicación de organismos, la distribución de empleados y las estrategias de comunicación.

La dinámica demográfica, en especial los patrones de crecimiento y las estructuras de edades de la población, varía ampliamente dentro de una misma ciudad y puede crear problemas para la gestión de la política social. La detección correcta de estas variaciones permite tomar decisiones mejor fundadas sobre las asignaciones de recursos en materia de salud y educación, así como contribuir a formular iniciativas urbanas más generales. Sin embargo, existen diversos obstáculos que requieren nuevos enfoques.

 


Las administraciones urbanas suelen adoptar decisiones apresuradamente, sin tiempo para realizar análisis complejos. Además, la inestabilidad institucional suele menoscabar los proyectos de información o investigación.



Cuando hay gran irregularidad en la ocupación del suelo, esto limita la capacidad de los gobiernos locales para obtener datos fidedignos. Los asentamientos precarios e informales suelen ser proteicos y varian con frecuencia, como resultado de las invasiones y de los desalojos. Los registros son incompletos debido precisamente a la carencia de servicios públicos.

En la mayoría de los países en desarrollo, los planificadores y los funcionarios ejecutivos aún no tienen acceso a datos e indicadores intraurbanos con alto grado de resolución. No obstantes se han logrado algunos avances gracias a la utilización de técnicas del Sistema de Información Geográfica (GIS) para la confección de mapas de áreas censales.

La información desagregada espacialmente posibilita que los encargados de formular políticas aborden una de las más arduas cuestiones de la gestión urbana, seleccionar el lugar donde intervenir: zonas donde es mayor la distorsión entre oferta y demanda y zonas donde se han acumulado los indicadores sociales negativos. Este tipo de análisis es aun más necesario a medida que va avanzando la descentralización.

Todos los actores interesados reconocen la importancia de la información para la adopción de decisiones. Sin embargo, los países donantes, las agencias internacionales y las organizaciones no gubernamentales (ONG) aun no han asignado la prioridad debida a los aspectos prácticos necesarios para conocer la demanda real y potencial de información ni han organizado los sistemas de información capaces de responder a esa demanda, y tampoco han formado a los grupos técnicos adecuados para gestionar tales sistemas de información.(17)

Los encargados de formular políticas sociales en países limitados por su falta de recursos consideran a veces que la adopción de decisiones racionales basadas en información de buena calidad es un lujo. Los organismos internacionales pueden contribuir a convencerlos de que no es así; y también pueden apoyar la generación de datos, instrumentos y análisis para conocer mejor las necesidades e indicar opciones. En el Recuadro 26 se presenta un buen ejemplo de este tipo de contribución.

26

DE POBLACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN EN HONDURAS

Con el fin de abordar la descentralización, el Gobierno municipal de San Pedro Sula, Honduras, solicitó en 1990 la ayuda del UNFPA para establecer una unidad de investigación y estadística. En ese momento, las autoridades sabían muy poco acerca de la dinámica demográfica de la ciudad, salvo que la población estaba creciendo rápidamente.

El UNFPA brindó apoyo para la capacitación de personal local y ayudó a los funcionarios a comprender el papel de la dinámica de población en el desarrollo local y regional. Se preparó un mapa básico del uso del suelo, que detalló hasta las unidades de vivienda individuales; el mapa fue utilizado como base para un censo de vivienda de bajo costo, así como para un detallado estudio de los indicadores sociales y demográficos. Se estableció un sistema de seguimiento de la fecundidad, de la mortalidad infantil, y de los los riesgos para la salud reproductiva. Asimismo, se creó una base multidisciplinaria de datos, compartida con diversos grupos municipales, nacionales e internacionales, incluido el Banco Interamericano de Desarrollo.

La empresa multinacional de telecomunicaciones AT&T cooperó con el proyecto de llevar el servicio telefónico a 32 pueblos y ciudades. Como gesto de reciprocidad por haber utilizado los datos del proyecto, AT&T financió los sueldos de dos funcionarios internacionales especializados en VIH/SIDA y salud reproductiva, y convino en que toda la información generada con su apoyo permanecería en el dominio público.

Este tipo de colaboración posibilitó que el proyecto mejorara la calidad de sus mapas básicos, digitalizara mapas “insulares” y posteriormente creara un único mapa básico con datos georeferenciados para toda la ciudad. Las propias oficinas municipales de gestión del uso del suelo, de abastecimiento de agua y de saneamiento utilizaron esos mapas básicos para sus propias operaciones.

El éxito del proyecto impulsó a emularlo a otros municipios que también estaban abordando el proceso de descentralización. El proyecto cooperó exitosamente con diversos órganos del gobierno central y de gobiernos locales, entidades del sector privado, ONG, instituciones académicas, donantes bilaterales y organismos internacionales. Las actividades a nivel local abarcaron la prevención del VIH/SIDA, así como otros aspectos de salud reproductiva, género y medio ambiente. Pero el logro más importante fue que la información se compartió con las comunidades locales, posibilitando que estas participaran más activamente y con mejor información en los procesos políticos.


La idea de que la información es imprescindible para mejorar los servicios sociales concuerda con la tendencia mundial a formular políticas públicas basadas en pruebas evidentes y datos sólidos. Sin embargo, falta mucho por hacer para comprender cabalmente la creciente complejidad del ámbito urbano de los países en desarrollo y determinar cuáles son los sistemas de información necesarios para apoyar políticas sociales descentralizadas.

Los desafíos son de magnitud considerable. En los países en desarrollo, las administraciones urbanas suelen adoptar decisiones apresuradamente, sin tiempo para realizar análisis complejos. La inestabilidad institucional suele menoscabar los proyectos de información o investigación(18). También hay problemas técnicos, entre ellos las discrepancias entre las unidades de análisis utilizadas en censos o encuestas demográficas y las requeridas por posibles usuarios. Los equipos técnicos suelen ser pequeños, estan insuficientemente capacitados y carecen del equipamiento necesario. A veces, los equipos técnicos que están en mejores condiciones suelen crear sistemas de información para los cuales no hay demanda.

Los sistemas de información varían en gran medida de un proyecto a otro. No hay normas comunes y los organismos nacionales e internacionales a veces no intercambian entre sí recursos e información. En ciertos casos, los sistemas informativos propuestos por los donantes no responden a las necesidades locales ni a problemas concretos de gestión y esto conduce a la duplicación de esfuerzos y al mal uso de la información. Como resultado, los efectos a largo plazo y la sostenibilidad de los proyectos pueden ser muy problemáticos.

Para ser eficaces, los funcionarios responsables de las políticas sociales necesitan tener acceso a sistemas de información demográfica que no sólo incluyan datos sobre la composición de la oferta —entre ella, equipo existente, asignación de profesionales y ubicación de los servicios—, sino que también permitan compararla con las necesidades de los residentes locales, hombres y mujeres.

Para satisfacer las necesidades generadas por la descentralización también será preciso fomentar la capacidad a nivel local. Hoy día, los profesionales que trabajan en la planificación descentralizada deben estar dispuestos a analizar los factores demográficos (fecundidad, mortalidad, migración, composición por edad y por sexo) en términos espaciales, utilizando instrumentos como el SIG y las imágenes obtenidas por satélite. Además, deben estar preparados para involucrar a la sociedad civil y ayudar a los grupos locales a tener acceso a los datos y a los sistemas de información.

A lo largo de los años, el UNFPA ha apoyado sistemáticamente la recopilación de datos. El Fondo podría fortalecer más la planificación descentralizada reforzando la capacidad local para generar, analizar y utilizar datos demográficos con fines de desarrollo local. Esta capacitación no debería limitarse al mero manejo de los datos, sino que debería abarcar la comprensión técnica y la capacidad de formular propuestas normativas en relación con importantes cuestiones de planificación local, entre ellas el uso del suelo y la planificación territorial, la vivienda, los transportes y la provisión de servicios sociales básicos.

PLANIFICACIÓN PARA EL USO SOSTENIBLE DEL ESPACIO CON FINES SOCIALES

Los especialistas en población pueden desempeñar un papel fundamental en llamar la atención sobre el amplio panorama de los cambios demográficos a largo plazo y la necesidad de prepararse para un considerable crecimiento urbano en los países en desarrollo. A continuación se mencionan algunas medidas de política para contribuir a reducir el costo social y medioambiental de la expansión urbana:

  • Orientar la futura expansión urbana. Utilizando datos demográficos, junto con imágenes obtenidas por satélite y otros datos espaciales procedentes del SIG se puede contribuir a encauzar la expansión urbana de una localidad o grupo de localidades hacia las zonas más favorables. Las proyecciones de tendencias del crecimiento demográfico, utilizadas junto con otros datos—por ejemplo, altitud, pendiente, composición y cubierta de los suelos, ecosistemas de importancia crítica y riesgos medioambientales—pueden ayudar a los encargados de formular políticas a determinar cuáles son las zonas en que deben promoverse o evitarse los futuros asentamientos. Con el fin de que sean utilizados por el SIG, es preciso que los datos censales estén disponibles a la escala más pequeña posible de unidad espacial (en muchos casos, la sección censal).

  • Generar indicadores de alerta temprana. Los indicadores de alerta temprana pueden utilizarse para avisar a los planificadores acerca de expansiones urbanas inesperadas. La información actualizada sobre la expansión urbana y las necesidades de protección del medio ambiente son clave para una gobernabilidad urbana responsable. Hay que detectar los asentamientos precarios e informales tan pronto como aparecen. La fotografía aérea y las imágenes obtenidas por satélite se están utilizando cada vez más para complementar las estimaciones de población entre sucesivos censos.

  • Planificar las infraestructuras y las políticas de vivienda. La existencia de calles, transportes públicos, abastecimiento de energía y de agua, contribuye a determinar la dirección en que crecen las ciudades. Hay que orientar su desarrollo de acuerdo con criterios medioambientales y demográficos. Los datos sobre tendencias demográficas y las pautas de movilidad diaria de la población pueden contribuir a pronosticar el aumento de las presiones sobre la vivienda y sobre las redes viales.

  • Determinar cuáles son las poblaciones que corren riesgos. La información sobre la ubicación, la gravedad y la frecuencia de los riesgos medioambientales es un instrumento básico de planificación para cualquier ciudad. Los asentamientos urbanos informales corren mayores riesgos a raíz de eventos como inundaciones, terremotos y deslizamientos de tierras. También abundan los riesgos para la salud, debido al hacinamiento y a la infraestructura deficiente, porque esos asentamientos avanzan hacia lugares insalubres, cerca de aguas contaminadas, vertederos de residuos sólidos o industrias contaminantes. Los riesgos concretos dependen no sólo del lugar de que se trate, sino también del nivel de información con que cuenten los residentes y de los materiales de construcción y la calidad general de sus viviendas.

  • Planificar para crear parques y vías peatonales. A veces se considera que los parques públicos urbanos y las vías peatonales son lujos que no pueden permitirse las ciudades de países pobres, pero los espacios abiertos contribuyen al bienestar individual y al buen estado físico de las personas. Esos espacios pueden promover la equidad en importantes aspectos de la vida urbana (véase el Recuadro 27). Las zonas arboladas de las ciudades generan importantes beneficios para el medio ambiente, entre ellos filtran la contaminación atmosférica, atenúan el efecto insular del calentamiento urbano y mejoran la calidad del agua. Los instrumentos del SIG ya mencionados pueden localizar zonas en que han de preservarse los espacios verdes, bien antes de empezar a edificar, o como parte de una renovación urbana integral.

27

ESPACIO PÚBLICO: EL GRAN NIVELADOR(1)

La duplicación en unos pocos decenios de la población urbana de los países en desarrollo puede ser una oportunidad de imaginar nuevos diseños y planes de organización urbana para que las ciudades sean más humanas y más equitativas. Cuando fue elegido Alcalde de Bogotá en 1998, Enrique Peñalosa reconoció que la desigualdad de ingresos es endémica en las economías de mercado. Pero, a su juicio, podría promoverse “la igualdad en la calidad de vida” logrando que los intereses públicos prevalecieran sobre los intereses privados en las zonas urbanas.

Peñalosa sostiene que el sistema de transportes de una ciudad es un factor crucial para la igualdad. El transporte público debe tener prioridad respecto de los automóviles privados, para que prevalezcan la democracia y el interés público. A su juicio, las carreteras son monumentos a la desigualdad, construidas con fondos detraidos de las necesidades más importantes de los pobres, sólo para complacer a una pequeña minoría de personas adineradas. En consecuencia, la ciudad rechazó un plan de creación de un sistema de autopistas, y en cambio favoreció el tránsito público masivo, el acceso peatonal y las vías para bicicletas. Un sistema caótico de autobuses privados fue reemplazado por otro sistema en forma de telaraña, en que los autobuses locales alimentan líneas de autobuses expresos, donde los pasajeros se desplazan con mayor rápidez. Se establecieron a lo largo de las calles barreras que restauran el uso de las aceras para peatones y se impusieron restricciones para excluir de las calles un 40% de los automóviles durante las horas punta. Además, se construyeron varios centenares de kilómetros de vías urbanas exclusivas para bicicletas.

El Alcalde observó que las diferencias de ingreso se manifiestan más agudamente durante el tiempo libre: mientras los ciudadanos en buena posición económica tienen acceso a viviendas espaciosas, jardines y clubes privados en el campo, las personas de bajos ingresos y sus hijos viven hacinados en alojamientos minúsculos y su única opción para el tiempo libre son los espacios públicos. Convencido de que los espacios públicos peatonales de calidad son al menos una etapa inicial del proceso para contrarrestar la desigualdad, Peñalosa mejoró el acceso a los espacios verdes, las áreas acuáticas y las zonas peatonales públicas.

Como era de esperar, esas iniciativas y otras que promueven la equidad despertaron una enconada oposición. Pero, en última instancia, Bogotá ha demostrado que es mucho lo que puede hacerse para promover la equidad mediante el uso estratégico de los espacios públicos. En los países en desarrollo, ante las previsiones de duplicación de la población urbana, los encargados de formular políticas también tienen la oportunidad de utilizar el espacio público como el gran nivelador. Es el único sector de las ciudades donde todos los ciudadanos se encuentran en un plano de igualdad.

Preparativos para la transición urbana: una última palabra

Las políticas antiurbanas frecuentemente aplicadas en el mundo en desarrollo en el último cuarto de siglo son erróneas, tanto en relación con los problemas como con las oportunidades que genera el crecimiento urbano. La pobreza urbana es incuestionablemente un grave y creciente problema en muchos países en desarrollo. Los problemas del medio ambiente están cada vez más concentrados en las zonas urbanas. No obstante, es erróneo culpar a las ciudades por la pobreza y los problemas medioambientales. Dispersar o desconcentrar la población y las actividades económicas no aliviaría el problema, si es que esto fuera posible.

Para que la humanidad se beneficie de la transición urbana, sus líderes deben aceptar primeramente que esta es inevitable y que es importante para el desarrollo. Asimismo, deben reconocer el derecho de los pobres a lo que la ciudad puede ofrecerles y el beneficio potencial que la ciudad puede obtener con lo que los pobres pueden aportar.
En lugar de intentar evitar en vano la expansión urbana, los planificadores deben examinar objetivamente las opciones de políticas públicas que disponen para abordar dicha expansión y aprovechar sus posibilidades. La renovación urbana y la mejora de los tugurios han atraido mucha atención de los gobiernos de las ciudades y los planificadores urbanos. Esas acciones son necesarias, pero no suficientes: es preciso que las ciudades miren urgentemente hacia el futuro.

La expansión prevista de la población urbana en Asia y África, desde 1.700 millones hasta 3.400 millones de personas durante un período de sólo 30 años, y el escaso nivel de los recursos disponibles en las ciudades de esas regiones, ponen de manifiesto la necesidad de encontrar una respuesta más imaginativa, pero también pragmática. A su vez, esto requiere una visión realista del futuro, una mejor información a nivel local y regional, además de enfoques participativos y acuerdos negociados, que cuenten con los conocimientos y las experiencias de los pobres urbanos.

Las decisiones que se adopten hoy en las ciudades de todo el mundo en desarrollo conformarán no sólo sus propios destinos, sino también el futuro social y medioambiental de la humanidad. El próximo milenio urbano puede tornar más manejables la pobreza, la desigualdad y la degradación del medio ambiente, o puede agravarlas exponencialmente. Desde esta perspectiva, todas las medidas que se adopten para abordar los retos y oportunidades de la transición urbana deben estar imbuidas de un sentido de urgencia.