Introduction Introducción Chapter 5 Capítulo 5
Chapter 1 Capítulo 1 Chapter 6 Capítulo 6
Chapter 2 Capítulo 2 Notes for Indicators Notas
Chapter 3 Capítulo 3 Notes for boxes Notas de los recuadros
Chapter 4 Capítulo 4 Indicators Indicadores
Capítulo 6 Printer Friendly imprimir artículo
Chapter 1 Un futuro urbano sostenible: políticas, información y gobernabilidad

¿Qué podemos hacer?

Una visión de futuro para las ciudades

Beneficios recíprocos: desarrollo social y crecimiento urbano

Mejor información para la adopción de decisiones

Preparativos para la transición urbana: una última palabra

Mejor información para la adopción de decisiones(12)

Para lograr una gobernabilidad y una gestión eficaces en el cambiante marco social y medioambiental de las zonas urbanas en expansión se requiere contar con información y análisis actualizados. En este sentido, las contribuciones de los especialistas en población pueden desempeñar un papel fundamental.

La información sociodemográfica puede utilizarse para abordar dos iniciativas complementarias: a) la mejora de la política social destinada a la reducción de la pobreza; y b) la creación de una concepcìón más amplia y a más largo plazo del uso sostenible del espacio y la provisión de tierras para satisfacer las necesidades de vivienda de los pobres. En manos de las personas adecuadas—que serán, en muchos casos, grupos organizados de los propios pobres urbanos —, la información de buena calidad puede impulsar ambos tipos de acción.

INFORMACIÓN PARA EL EJERCICIO DE LOS DERECHOS HUMANOS

Los pobres carecen de poder para hacer oír sus voces ante los responsables de las políticas públicas. Muchos pobres son, en la práctica, invisibles para quienes formulan las políticas urbanas: los sistemas oficiales de información no registran de manera fidedigna la existencia de los pobres ni los lugares donde viven, y muchos gobiernos municipales carecen de información sobre las zonas de asentamiento irregulares. Esa invisibilidad da lugar a menores inversiones, falta de accesibilidad a escuelas y puestos de salud, altas tasas de ausentismo de médicos y maestros asignados a los distritos pobres, y una gran distancia social entre quienes prestan los servicios y sus usuarios .(13)

Para ser realmente útiles, los datos sociodemográficos deben estar desagregados espacialmente (distribuidos por distritos). Los datos desagregados por sexo, los análisis de género y los presupuestos con enfoque de género también son cruciales para satisfacer las necesidades de las mujeres y posibilitar que todos y cada uno de los miembros de la sociedad puedan realizar su potencial. Las limitaciones por motivos de género, así como las oportunidades, influyen sobre el acceso al ingreso y a los activos, a la vivienda, al transporte y a los servicios básicos. No obstante, la planificación urbana suele hacer caso omiso de esta diferenciación, reduciendo así los beneficios sociales y económicos que las ciudades podrían ofrecer tanto a los hombres como a las mujeres.

Los funcionarios públicos necesitan información fidedigna, claramente presentada y desagregada para poder cubrir los déficits en los servicios, especialmente en los vecindarios en acelerado crecimiento. Las entidades de la sociedad civil, los medios de comunicación y el público en general necesitan la misma información para comprender sus derechos, formular sus demandas, mantener la presión sobre los planificadores y políticos y analizar sus respuestas.

Los enfoques participativos fomentan el involucramiento de la comunidad en el desarrollo para dar a las personas algún grado de control sobre las diferentes alternativas posibles. Afortunadamente, existe un creciente reconocimiento, en particular en las zonas urbanas, de la importancia crítica de la participación de hombres y mujeres pobres en las decisiones que los afectan(14). Con frecuencia, las mujeres urbanas pobres han sido pioneras en la promoción de organizaciones comunitarias que abordan las necesidades de la comunidad y abogan por el cambio, muchas de las cuales se han convertido en eficaces movimientos sociales.(15)

Los conocimientos amplían los medios de acción de la gente y tienen implicaciones a largo plazo sobre la planificación. La “confección participativa de mapas” y los presupuesto participativos pueden mejorar el grado de conciencia, mostrar a las comunidades cuáles son los servicios públicos disponibles y quiénes los utilizan, y reforzar el control local(16). El análisis y seguimiento de la situación y la confección de mapas de los asentamientos comunitarios tienen suma importancia en relación con las organizaciones de los pobres urbanos (véase el Recuadro 25).

25

Y MAPAS COMUNITARIOS PARA REALIZAR MEJORAS URBANAS

Las comunidades de los pobres urbanos y las organizaciones no gubernamentales (ONG) que los apoyan están documentando sus propias condiciones de vida, sus activos y sus necesidades. De este modo fomentan el conocimiento tanto en el interior de la comunidad como acerca de ella y fortalecen a los grupos comunitarios. Además, forjan relaciones entre sus miembros y presentan a la comunidad como un actor formal en los procesos políticos y de planificación de la ciudad.(1)

Phnom Penh, Camboya
La Federación de Solidaridad y de Residentes Urbanos Pobres comenzó como un grupo de ahorro en 1994 y llevó a cabo varias encuestas en Phnom Penh para recopilar y analizar datos comunitarios, entre ellos el tamaño y densidad de la población; ocupaciones e ingresos; ubicación de las viviendas y grado de riesgo; tenencia; disponibilidad de agua, energía y saneamiento y métodos para obtenerlos(2)

Nairobi, Kenya
Una federación de residentes urbanos pobres en Kenya, Muungano wa Wanvijiji, colabora estrechamente con una ONG de apoyo, Pamoja Trust, para formular sus propios planes encaminados a obtener servicios básicos y seguridad en la tenencia de las viviendas. Los residentes en el asentamiento de Huruma, Pamoja y los miembros de la federación residentes en los sectores de Huruma (Kambi Moto), Mahiira, Redeemed, Ghetto y Gitathuru) presentaron conjuntamente con el Consejo Municipal de Nairobi un proyecto para realizar un mapa y una encuesta comunitarios. Los propios residentes de Huruma recogieron todos los datos, incluida información sobre la población de la comunidad y tamaño de la familia; tenencia de la vivienda; estrategias para obtener ingresos y sufragar gastos del hogar, así como grado de acceso y utilización del abastecimiento de agua y el saneamiento. La encuesta y el levantamiento topográfico fueron las pri­meras etapas para regularizar esos asentamientos.(3)

Dar es Salaam, República Unida de Tanzanía
El Programa de ciudades más seguras de ONU-Hábitat y The Manzese Ward colaboraron con grupos de mujeres para determinar qué elementos de la ciudad entrañaban riesgo para su seguridad y su libertad de movimientos. Después de celebrar consultas y realizar un recorrido exploratorio, al cabo de dos días se preparó un mapa con la localización de los casos de violencia y se formularon recomendaciones concretas para mejorar todo el asentamiento, desde el alumbrado y las calles de acceso, hasta la super­visión de bares locales, casas de huéspedes y otros pequeños negocios. También se detectaron las necesidades locales de recursos frente a casos de violencia doméstica y delitos de menor importancia.(4)


A fin de responder más eficientemente a las necesidades de los pobres, los encargados de formular políticas también necesitan información intraurbana desagregada. De esta forma se contribuirá a lograr una distribución equilibrada y equitativa de los recursos; elaborar indicadores para el control de calidad; seleccionar a quiénes incluir o excluir de un programa; y posibilitar ajustes en la ubicación de organismos, la distribución de empleados y las estrategias de comunicación.

La dinámica demográfica, en especial los patrones de crecimiento y las estructuras de edades de la población, varía ampliamente dentro de una misma ciudad y puede crear problemas para la gestión de la política social. La detección correcta de estas variaciones permite tomar decisiones mejor fundadas sobre las asignaciones de recursos en materia de salud y educación, así como contribuir a formular iniciativas urbanas más generales. Sin embargo, existen diversos obstáculos que requieren nuevos enfoques.

 


Las administraciones urbanas suelen adoptar decisiones apresuradamente, sin tiempo para realizar análisis complejos. Además, la inestabilidad institucional suele menoscabar los proyectos de información o investigación.



Cuando hay gran irregularidad en la ocupación del suelo, esto limita la capacidad de los gobiernos locales para obtener datos fidedignos. Los asentamientos precarios e informales suelen ser proteicos y varian con frecuencia, como resultado de las invasiones y de los desalojos. Los registros son incompletos debido precisamente a la carencia de servicios públicos.

En la mayoría de los países en desarrollo, los planificadores y los funcionarios ejecutivos aún no tienen acceso a datos e indicadores intraurbanos con alto grado de resolución. No obstantes se han logrado algunos avances gracias a la utilización de técnicas del Sistema de Información Geográfica (GIS) para la confección de mapas de áreas censales.

La información desagregada espacialmente posibilita que los encargados de formular políticas aborden una de las más arduas cuestiones de la gestión urbana, seleccionar el lugar donde intervenir: zonas donde es mayor la distorsión entre oferta y demanda y zonas donde se han acumulado los indicadores sociales negativos. Este tipo de análisis es aun más necesario a medida que va avanzando la descentralización.

Todos los actores interesados reconocen la importancia de la información para la adopción de decisiones. Sin embargo, los países donantes, las agencias internacionales y las organizaciones no gubernamentales (ONG) aun no han asignado la prioridad debida a los aspectos prácticos necesarios para conocer la demanda real y potencial de información ni han organizado los sistemas de información capaces de responder a esa demanda, y tampoco han formado a los grupos técnicos adecuados para gestionar tales sistemas de información.(17)

Los encargados de formular políticas sociales en países limitados por su falta de recursos consideran a veces que la adopción de decisiones racionales basadas en información de buena calidad es un lujo. Los organismos internacionales pueden contribuir a convencerlos de que no es así; y también pueden apoyar la generación de datos, instrumentos y análisis para conocer mejor las necesidades e indicar opciones. En el Recuadro 26 se presenta un buen ejemplo de este tipo de contribución.

26

DE POBLACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN EN HONDURAS

Con el fin de abordar la descentralización, el Gobierno municipal de San Pedro Sula, Honduras, solicitó en 1990 la ayuda del UNFPA para establecer una unidad de investigación y estadística. En ese momento, las autoridades sabían muy poco acerca de la dinámica demográfica de la ciudad, salvo que la población estaba creciendo rápidamente.

El UNFPA brindó apoyo para la capacitación de personal local y ayudó a los funcionarios a comprender el papel de la dinámica de población en el desarrollo local y regional. Se preparó un mapa básico del uso del suelo, que detalló hasta las unidades de vivienda individuales; el mapa fue utilizado como base para un censo de vivienda de bajo costo, así como para un detallado estudio de los indicadores sociales y demográficos. Se estableció un sistema de seguimiento de la fecundidad, de la mortalidad infantil, y de los los riesgos para la salud reproductiva. Asimismo, se creó una base multidisciplinaria de datos, compartida con diversos grupos municipales, nacionales e internacionales, incluido el Banco Interamericano de Desarrollo.

La empresa multinacional de telecomunicaciones AT&T cooperó con el proyecto de llevar el servicio telefónico a 32 pueblos y ciudades. Como gesto de reciprocidad por haber utilizado los datos del proyecto, AT&T financió los sueldos de dos funcionarios internacionales especializados en VIH/SIDA y salud reproductiva, y convino en que toda la información generada con su apoyo permanecería en el dominio público.

Este tipo de colaboración posibilitó que el proyecto mejorara la calidad de sus mapas básicos, digitalizara mapas “insulares” y posteriormente creara un único mapa básico con datos georeferenciados para toda la ciudad. Las propias oficinas municipales de gestión del uso del suelo, de abastecimiento de agua y de saneamiento utilizaron esos mapas básicos para sus propias operaciones.

El éxito del proyecto impulsó a emularlo a otros municipios que también estaban abordando el proceso de descentralización. El proyecto cooperó exitosamente con diversos órganos del gobierno central y de gobiernos locales, entidades del sector privado, ONG, instituciones académicas, donantes bilaterales y organismos internacionales. Las actividades a nivel local abarcaron la prevención del VIH/SIDA, así como otros aspectos de salud reproductiva, género y medio ambiente. Pero el logro más importante fue que la información se compartió con las comunidades locales, posibilitando que estas participaran más activamente y con mejor información en los procesos políticos.


La idea de que la información es imprescindible para mejorar los servicios sociales concuerda con la tendencia mundial a formular políticas públicas basadas en pruebas evidentes y datos sólidos. Sin embargo, falta mucho por hacer para comprender cabalmente la creciente complejidad del ámbito urbano de los países en desarrollo y determinar cuáles son los sistemas de información necesarios para apoyar políticas sociales descentralizadas.

Los desafíos son de magnitud considerable. En los países en desarrollo, las administraciones urbanas suelen adoptar decisiones apresuradamente, sin tiempo para realizar análisis complejos. La inestabilidad institucional suele menoscabar los proyectos de información o investigación(18). También hay problemas técnicos, entre ellos las discrepancias entre las unidades de análisis utilizadas en censos o encuestas demográficas y las requeridas por posibles usuarios. Los equipos técnicos suelen ser pequeños, estan insuficientemente capacitados y carecen del equipamiento necesario. A veces, los equipos técnicos que están en mejores condiciones suelen crear sistemas de información para los cuales no hay demanda.

Los sistemas de información varían en gran medida de un proyecto a otro. No hay normas comunes y los organismos nacionales e internacionales a veces no intercambian entre sí recursos e información. En ciertos casos, los sistemas informativos propuestos por los donantes no responden a las necesidades locales ni a problemas concretos de gestión y esto conduce a la duplicación de esfuerzos y al mal uso de la información. Como resultado, los efectos a largo plazo y la sostenibilidad de los proyectos pueden ser muy problemáticos.

Para ser eficaces, los funcionarios responsables de las políticas sociales necesitan tener acceso a sistemas de información demográfica que no sólo incluyan datos sobre la composición de la oferta —entre ella, equipo existente, asignación de profesionales y ubicación de los servicios—, sino que también permitan compararla con las necesidades de los residentes locales, hombres y mujeres.

Para satisfacer las necesidades generadas por la descentralización también será preciso fomentar la capacidad a nivel local. Hoy día, los profesionales que trabajan en la planificación descentralizada deben estar dispuestos a analizar los factores demográficos (fecundidad, mortalidad, migración, composición por edad y por sexo) en términos espaciales, utilizando instrumentos como el SIG y las imágenes obtenidas por satélite. Además, deben estar preparados para involucrar a la sociedad civil y ayudar a los grupos locales a tener acceso a los datos y a los sistemas de información.

A lo largo de los años, el UNFPA ha apoyado sistemáticamente la recopilación de datos. El Fondo podría fortalecer más la planificación descentralizada reforzando la capacidad local para generar, analizar y utilizar datos demográficos con fines de desarrollo local. Esta capacitación no debería limitarse al mero manejo de los datos, sino que debería abarcar la comprensión técnica y la capacidad de formular propuestas normativas en relación con importantes cuestiones de planificación local, entre ellas el uso del suelo y la planificación territorial, la vivienda, los transportes y la provisión de servicios sociales básicos.

PLANIFICACIÓN PARA EL USO SOSTENIBLE DEL ESPACIO CON FINES SOCIALES

Los especialistas en población pueden desempeñar un papel fundamental en llamar la atención sobre el amplio panorama de los cambios demográficos a largo plazo y la necesidad de prepararse para un considerable crecimiento urbano en los países en desarrollo. A continuación se mencionan algunas medidas de política para contribuir a reducir el costo social y medioambiental de la expansión urbana:

  • Orientar la futura expansión urbana. Utilizando datos demográficos, junto con imágenes obtenidas por satélite y otros datos espaciales procedentes del SIG se puede contribuir a encauzar la expansión urbana de una localidad o grupo de localidades hacia las zonas más favorables. Las proyecciones de tendencias del crecimiento demográfico, utilizadas junto con otros datos—por ejemplo, altitud, pendiente, composición y cubierta de los suelos, ecosistemas de importancia crítica y riesgos medioambientales—pueden ayudar a los encargados de formular políticas a determinar cuáles son las zonas en que deben promoverse o evitarse los futuros asentamientos. Con el fin de que sean utilizados por el SIG, es preciso que los datos censales estén disponibles a la escala más pequeña posible de unidad espacial (en muchos casos, la sección censal).

  • Generar indicadores de alerta temprana. Los indicadores de alerta temprana pueden utilizarse para avisar a los planificadores acerca de expansiones urbanas inesperadas. La información actualizada sobre la expansión urbana y las necesidades de protección del medio ambiente son clave para una gobernabilidad urbana responsable. Hay que detectar los asentamientos precarios e informales tan pronto como aparecen. La fotografía aérea y las imágenes obtenidas por satélite se están utilizando cada vez más para complementar las estimaciones de población entre sucesivos censos.

  • Planificar las infraestructuras y las políticas de vivienda. La existencia de calles, transportes públicos, abastecimiento de energía y de agua, contribuye a determinar la dirección en que crecen las ciudades. Hay que orientar su desarrollo de acuerdo con criterios medioambientales y demográficos. Los datos sobre tendencias demográficas y las pautas de movilidad diaria de la población pueden contribuir a pronosticar el aumento de las presiones sobre la vivienda y sobre las redes viales.

  • Determinar cuáles son las poblaciones que corren riesgos. La información sobre la ubicación, la gravedad y la frecuencia de los riesgos medioambientales es un instrumento básico de planificación para cualquier ciudad. Los asentamientos urbanos informales corren mayores riesgos a raíz de eventos como inundaciones, terremotos y deslizamientos de tierras. También abundan los riesgos para la salud, debido al hacinamiento y a la infraestructura deficiente, porque esos asentamientos avanzan hacia lugares insalubres, cerca de aguas contaminadas, vertederos de residuos sólidos o industrias contaminantes. Los riesgos concretos dependen no sólo del lugar de que se trate, sino también del nivel de información con que cuenten los residentes y de los materiales de construcción y la calidad general de sus viviendas.

  • Planificar para crear parques y vías peatonales. A veces se considera que los parques públicos urbanos y las vías peatonales son lujos que no pueden permitirse las ciudades de países pobres, pero los espacios abiertos contribuyen al bienestar individual y al buen estado físico de las personas. Esos espacios pueden promover la equidad en importantes aspectos de la vida urbana (véase el Recuadro 27). Las zonas arboladas de las ciudades generan importantes beneficios para el medio ambiente, entre ellos filtran la contaminación atmosférica, atenúan el efecto insular del calentamiento urbano y mejoran la calidad del agua. Los instrumentos del SIG ya mencionados pueden localizar zonas en que han de preservarse los espacios verdes, bien antes de empezar a edificar, o como parte de una renovación urbana integral.

27

ESPACIO PÚBLICO: EL GRAN NIVELADOR(1)

La duplicación en unos pocos decenios de la población urbana de los países en desarrollo puede ser una oportunidad de imaginar nuevos diseños y planes de organización urbana para que las ciudades sean más humanas y más equitativas. Cuando fue elegido Alcalde de Bogotá en 1998, Enrique Peñalosa reconoció que la desigualdad de ingresos es endémica en las economías de mercado. Pero, a su juicio, podría promoverse “la igualdad en la calidad de vida” logrando que los intereses públicos prevalecieran sobre los intereses privados en las zonas urbanas.

Peñalosa sostiene que el sistema de transportes de una ciudad es un factor crucial para la igualdad. El transporte público debe tener prioridad respecto de los automóviles privados, para que prevalezcan la democracia y el interés público. A su juicio, las carreteras son monumentos a la desigualdad, construidas con fondos detraidos de las necesidades más importantes de los pobres, sólo para complacer a una pequeña minoría de personas adineradas. En consecuencia, la ciudad rechazó un plan de creación de un sistema de autopistas, y en cambio favoreció el tránsito público masivo, el acceso peatonal y las vías para bicicletas. Un sistema caótico de autobuses privados fue reemplazado por otro sistema en forma de telaraña, en que los autobuses locales alimentan líneas de autobuses expresos, donde los pasajeros se desplazan con mayor rápidez. Se establecieron a lo largo de las calles barreras que restauran el uso de las aceras para peatones y se impusieron restricciones para excluir de las calles un 40% de los automóviles durante las horas punta. Además, se construyeron varios centenares de kilómetros de vías urbanas exclusivas para bicicletas.

El Alcalde observó que las diferencias de ingreso se manifiestan más agudamente durante el tiempo libre: mientras los ciudadanos en buena posición económica tienen acceso a viviendas espaciosas, jardines y clubes privados en el campo, las personas de bajos ingresos y sus hijos viven hacinados en alojamientos minúsculos y su única opción para el tiempo libre son los espacios públicos. Convencido de que los espacios públicos peatonales de calidad son al menos una etapa inicial del proceso para contrarrestar la desigualdad, Peñalosa mejoró el acceso a los espacios verdes, las áreas acuáticas y las zonas peatonales públicas.

Como era de esperar, esas iniciativas y otras que promueven la equidad despertaron una enconada oposición. Pero, en última instancia, Bogotá ha demostrado que es mucho lo que puede hacerse para promover la equidad mediante el uso estratégico de los espacios públicos. En los países en desarrollo, ante las previsiones de duplicación de la población urbana, los encargados de formular políticas también tienen la oportunidad de utilizar el espacio público como el gran nivelador. Es el único sector de las ciudades donde todos los ciudadanos se encuentran en un plano de igualdad.


CONTENTS