Introduction Introducción Chapter 5 Capítulo 5
Chapter 1 Capítulo 1 Chapter 6 Capítulo 6
Chapter 2 Capítulo 2 Notes for Indicators Notas
Chapter 3 Capítulo 3 Notes for boxes Notas de los recuadros
Chapter 4 Capítulo 4 Indicators Indicadores
Capítulo 4 Printer Friendly imprimir artículo
Chapter 1 Uso social y sostenible del espacio

Crecimiento urbano y uso sostenible del espacio

Densidad, dispersión urbana y uso del suelo

El discreto encanto de las urbanizaciones

Dispersión y periurbanización

Dispersar o no dispersar

Políticas realistas para la expansión urbana

“El tercer Foro Urbano Mundial hizo gran hincapié en la planificación como una herramienta para el desarrollo de las ciudades y la gestión del medio ambiente, y un modo de evitar el crecimiento de los barrios marginales en el futuro(41)”.

Políticas realistas para la expansión urbana

¿Qué será necesario hacer para poner algún grado de orden en la expansión urbana en gran escala? Es posible orientar las políticas hacia: a) la emigración del campo a la ciudad; b) la distribución de las poblaciones urbanas entre distintas ciudades; y c) el proceso de desarrollo urbano en cada ciudad.(42)

Impedir la emigración del campo a la ciudad no sólo es sumamente difícil, sino que también es contraproducente (véase el Capítulo 3). Pocas de las políticas encaminadas a alterar la distribución de la población entre ciudades han tenido algún éxito. La única opción restante es adoptar una posición proactiva para conformar el futuro crecimiento de cada ciudad:

“La cuestión fundamental que enfrentan los responsables políticos y planificadores —a nivel local, nacional e internacional—no es si ocurrirá o no la expansión urbana, sino más bien cuál será posiblemente la escala de dicha expansión urbana y qué es preciso hacer para prepararse adecuadamente cuando ocurra . . . El mensaje es sumamente claro: las ciudades de los países en desarrollo deberían formular planes consistentes de expansión urbana, incluida la planificación respecto a la localización más viable cómo se ha de instalar y sufragar la infraestructura al servicio de la expansión prevista y cómo puede realizarse tal expansión con un mínimo de efectos sobre el medio ambiente”(43)

Dadas las repercusiones de índole económica, social y medioambiental del inevitable crecimiento explosivo de la población urbana en los países en desarrollo, es sorprendente la ausencia de un enfoque proactivo coordinado. Esta falta de atención es resultado de varios factores, entre ellos los breves horizontes temporales que adoptan los políticos para la planificación; la renuencia de los gobiernos a aceptar la urbanización como tendencia positiva y a prepararse para una expansión urbana ordenada; la preferencia de los planificadores por planes estratégicos ambiciosos y utópicos (que, en última instancia, tienen escasas posibilidades de plasmarse en la realidad); y el hecho de que las organizaciones internacionales no han impulsado ese tema.(44)

En lugar de efectuar mínimos preparativos realistas para el crecimiento urbano, muchas autoridades abrigan la fantasiosa esperanza de que sus desbordantes ciudades dejen de crecer, o establecen planes maestros que consumen muchos años para aplicarse y que, por lo general, son archivados poco después.(45)

El inevitable crecimiento de las ciudades de los países en desarrollo y de sus zonas periurbanas exige un enfoque coordinado y proactivo (véase el Recuadro 21). Dentro del marco general, debe haber un nuevo conjunto de normas regulatorias realistas, equitativas y viables. En este proceso, debe tenerse la precaución de no interferir en espacios y cuencas hídricas frágiles. Las disposiciones destinadas a la provisión de suelo, infraestructura y servicios para los pobres deberían tener prioridad. La población local debería participar en los debates sobre el futuro crecimiento, a fin de garantizar los derechos de las personas y, al mismo tiempo, ampliar los logros de las actividades de planificación. Los análisis que figuran en el Capítulo 3 acerca de las necesidades de suelo de los pobres tienen particular pertinencia a este respecto.

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PREPARATIVOS PARA EL FUTURO EN LA GRAN MANZANA1(1)

El Gobierno municipal del Alcalde Bloomberg en Nueva York está haciendo planes para hacer frente a las necesidades a mediano y largo plazo de una metrópoli en crecimiento. Entre muchos otros proyectos, está formulando un “Plan estratégico del uso del suelo” para responder a las necesidades futuras de una ciudad con una población proyectada de nueve millones de habitantes. Entre las prioridades figura la recuperación de unas 688 hectáreas de tierras contaminadas y su transformación en asentamientos salubres, donde se ubicarán escuelas, viviendas y parques. Los planes también incluyen la mejora del transporte de cercanías, el abastecimiento de agua, el saneamiento y la contaminación atmosférica.

La ciudad ha transformado el fracaso de su candidatura a ser sede de los Juegos Olímpicos de 2012 en una oportunidad para una planificación a más largo plazo. Este tipo de planificación es infrecuente en los gobiernos locales, que raramente tienen los recursos o la visión de futuro necesarios para este tipo de estrategias. El hecho de que la ciudad de Nueva York no tenga facultades para anexar ciudades aledañas la ha impulsado a introducir cambios en la zonificación y a reciclar suelos a fin de posibilitar una mayor densidad. La iniciativa está a cargo de la recientemente creada Oficina de Plani­ficación y Sostenibilidad a Largo Plazo, integrada por representantes de 15 organismos municipales, además de científicos, académicos, activistas vecinales y líderes laborales. Es evidente que estos planes a largo plazo deberán considerar explícitamente los posibles efectos del cambio climático mundial sobre la ciudad, donde viven a nivel o cerca del mar nueve millones de personas, y muchos millones más en la conurbación circundante.


Deslindar los problemas relacionados con el uso del suelo en el futuro crecimiento urbano es sólo un aspecto de la cuestión, aunque este sea importante. Además, es necesario considerar otras cuestiones relativas a la sostenibilidad y la organización, mediante un enfoque político y espacial más amplio, |con un horizonte a más largo plazo. La dispersión y la periurbanización tienden a fragmentar el espacio urbano de maneras impredecibles, produciendo núcleos de diferentes tamaños y densidades, con diversos problemas, a veces compartidos y a veces únicos. La solución reside no tanto en prescribir la densidad relativa de las zonas urbanas, sino más bien en una buena gobernabilidad local, que pueda orientar el desarrollo urbano y generar densidades apropiadas.

En la situación actual, la fragmentación del territorio urbano causa simultáneamente ineficiencia administrativa y perjuicios al medio ambiente. El perímetro administrativo de la ciudad raramente coincide con su real zona de influencia. En el caso de las ciudades más grandes, la zona de influencia suele extenderse a las subregiones circundantes, que pueden incluir ciudades más pequeñas y también zonas periurbanas y rurales.

En ausencia de algún tipo de entidad a escala regional, la administración de servicios esenciales, como el abastecimiento de agua y los transportes, que atraviesan diferentes jurisdicciones, resulta muy difícil. Al mismo tiempo, la fragmentación quiebra la continuidad requerida por los procesos naturales y también dificulta la protección de zonas ecológicamente frágiles o la preservación de la integridad del medio ambiente(46). Desde un punto de vista técnico, para abordar eficazmente las realidades sociales y medioambientales de las regiones que circundan la ciudad es preciso disponer de información y análisis constantemente actualizados, elementos de los que carecen, en su mayoría, las zonas urbanas (véase el Recuadro 22).

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UTILIZACIÓN DEL INSTRUMENTAL DEMOGRÁFICO

El estudio de la población es imprescindible para comprender las necesidades de la “ciudad-región” y proporcionar soluciones relevantes. Incluso en ausencia de una entidad administrativa apropiada que abarque toda la región, los encargados de formular políticas pueden utilizar imágenes obtenidas por satélite y por el Sistema de Información Geográfica (SIG), junto con datos demográficos, para proporcionar información fidedigna georeferenciada sobre el tamaño de la ciudad y de su población, así como sobre las zonas de expansión urbana, el crecimiento de tugurios y la necesidad de protección del medio ambiente.

En el Ecuador y Honduras, el UNFPA ha apoyado cursos de capacitación técnica posteriores al levantamiento de censos, para que los organismos locales aprendan a analizar los datos censales a nivel desagregado, con fines de planificación. Esto implica utilizar datos censales por distrito, en combinación con simples proyecciones de población, para estimar mejor la futura demanda de diversos tipos de servicios. Los municipios de tamaño pequeño y mediano y las zonas descentralizadas de crecimiento son las que más probablemente necesitarán apoyo técnico para la aplicación de este instrumental analítico.

Estos datos pueden utilizarse conjuntamente con información sobre altitud, pendiente, tipos de suelos, cubierta vegetal, ecosistemas críticos y posibles riesgos, a fin de determinar cuáles son las zonas donde deben promoverse o evitarse los asentamientos futuros. Para tener un uso más eficiente del SIG, los datos censales deben estar procesados y disponibles al nivel espacial más desagregado posible, para que puedan utilizarse en diversas escalas, desde la regional hasta la local.


Las ciudades proyectan grandes efectos sobre la región circundante pero, en la mayoría de los casos, no asumen o no pueden asumir responsabilidad por su gestión(47). Los problemas compartidos por núcleos dispersos de un sistema urbano fragmentado exigen un enfoque más amplio. La degradación del medio ambiente y la pobreza forman parte de las consecuencias generales de los cambios económicos, sociales y demográficos asociados con la periurbanización. Es preciso abordar dichos cambios mediante medidas coordinadas y proactivas.

En consecuencia, la cuestión fundamental es: ¿quién asumirá la iniciativa en un mundo urbano marcado por esos procesos de crecimiento? Aquí se sugiere abordar la organización y la regulación de los procesos espaciales que afectan el bienestar social y medioambiental, desde una perspectiva regional, y no estrictamente urbana(48). En este nuevo orden social, económico y político, es útil el concepto de “ciudad-región”. Proporciona un punto de partida fácilmente comprensible para promover un enfoque más coordinado y eficaz de los crecientes problemas suscitados por la dispersión de las zonas urbanas y periurbanas(49), y también para abordar las cuestiones relativas a los pobres urbanos, que son parte esencial y dinámica del desarrollo urbano.

Es importante considerar a la “ciudad-región”, no como otra entidad supralocal, incluso menos accesible a los pobres, sino como una forma de cooperación y negociación entre gobiernos locales adyacentes que tienen necesidades y prioridades diversas. Esto es obviamente imprescindible para abordar las necesidades básicas de la población, ordenar los recursos naturales y eliminar los residuos, además de abordar todas las demás complicaciones resultantes de una expansión urbana rápida y no regulada.


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