Capítulo 4
Chapter 4 Uso social y sostenible del espacio

Crecimiento urbano y uso sostenible del espacio

Densidad, dispersión urbana y uso del suelo

El discreto encanto de las urbanizaciones

Dispersión y periurbanización

Dispersar o no dispersar

Políticas realistas para la expansión urbana



“La humanidad tiene una segunda oportunidad: ahora necesitamos desarrollar zonas urbanas que sean equivalentes en tamaño al menos a las ciudades que ya hemos edificado; pero necesitamos hacerlo mejor y en un lapso muy breve”(1)

Crecimiento urbano y uso sostenible del espacio

El espacio que ocupan los asentamientos urbanos está aumentando más rápidamente que la propia población urbana. Se prevé que entre 2000 y 2030, la población urbana del mundo aumentará un 72%, mientras que la superficie de las zonas edificadas donde viven 100.000 o más personas podría aumentar en un 175%(2).

El territorio ocupado por las ciudades no es, en sí mismo, de gran magnitud, si se considera que alberga la mitad de la población mundial. Según estimaciones recientes, basadas en imágenes obtenidas por satélite, todos los asentamientos urbanos (incluidos parques y zonas edificadas) cubren sólo un 2,8% de la superficie terrestre del planeta(3). Esto significa que aproximadamente 3.300 millones de personas ocupan una superficie inferior a la mitad de la de Australia.

embargo, los asentamientos urbanos, en su mayoría, constituyen un territorio de importancia crítica. Su creciente tasa de expansión, así como la localización y la manera |en que se incorporan tierras adicionales al perímetro urbano, tienen considerables implicaciones para la población futura, tanto de orden social como ambiental.

Desde un punto de vista social, como se indicó en el Capítulo 3, la satisfacción de las necesidades de suelo urbano y vivienda de los hombres y mujeres pobres promueve los derechos humanos; esto además tiene suma importancia para la mitigación de la pobreza, los medios de vida sostenibles y la reducción de las desigualdades de género. El crecimiento de las ciudades ocurrirá, en su mayor parte, en los países en desarrollo y muchos de los nuevos residentes urbanos serán pobres. La forma y la dirección del futuro crecimiento de la ciudad, así como la manera en que se distribuye, se utiliza y se organiza el espacio, son todos aspectos cruciales para el crecimiento económico y la reducción de la pobreza. Los planificadores y los encargados de formular políticas deben adoptar posiciones proactivas, basadas en una visión más amplia y a más largo plazo, a fin de garantizar el derecho a la ciudad de un gran número de personas pobres, en rápido crecimiento.

La expansión territorial de las ciudades también afectará las condiciones del medio ambiente. La creencia generalizada ha sido que la expansión del espacio urbano es, en sí misma, perjudicial. Dado que muchas ciudades están ubicadas en el corazón de fértiles tierras agrícolas u otras tierras dotadas de gran diversidad biológica, es evidente que la ampliación del perímetro urbano invadirá una mayor superficie de tierras productivas e irrumpirá en importantes ecosistemas.

Por otra parte, y simultáneamente, se está adquiriendo mayor conciencia de que los asentamientos urbanos son realmente necesarios para la sostenibilidad. El tamaño de la superficie asignada a usos urbanos es menos importante que la manera en que se amplían las ciudades: en todo el mundo, la expansión urbana ocupa mucho menos tierra que las actividades productivas de bienes de consumo, entre ellas, alimentos, materiales de construcción o extracción de minerales. También es inferior a la magnitud de los espacios naturales que se pierden cada año para destinarlos a actividades agrícolas, silvícolas o de pastoreo, o que quedan degradados a causa de la erosión o el aumento de la salinidad(4).

Formulemos algunas preguntas definitorias. Si la población mundial estuviera más dispersa, ¿ocuparía más o menos superficie de tierras valiosas? La dispersión, ¿liberaría tierras agrícolas de primera calidad? ¿ayudaría a evitar la invasión de ecosistemas frágiles?”. En la mayoría de los países las respuestas serían “¡no!”. La mayor densidad es potencialmente útil. Dado que la población mundial es en 2007 de 6.700 millones de personas, y que va aumentando a razón de más de 75 millones por año, la concentración demográfica da lugar a una mayor sostenibilidad. En última instancia, la protección de los ecosistemas rurales requiere que la población esté concentrada en actividades distintas del sector primario y en zonas densamente pobladas(5).

Así pues, la conclusión de que el uso del espacio disponible para las ciudades es potencialmente más eficiente sólo acentúa la necesidad de adoptar cuidadosas políticas de previsión del futuro, habida cuenta de la rápida duplicación de la población urbana en los países en desarrollo. En este capítulo se consideran las actuales pautas de expansión territorial urbana y sus implicaciones. Se propone que se preste más atención a orientar el crecimiento urbano, con el fin de posibilitar que las ciudades contribuyan al desarrollo social y a la sostenibilidad.

Esta propuesta invita a adoptar una visión del futuro basada en sólidos análisis, que adopte una noción de “espacio” más amplia que la impuesta por los límites urbanos políticos y administrativos. También exige un mayor horizonte a largo plazo que la duración del mandato de políticos o administradores

Densidad, dispersión urbana y uso del suelo(6)

Un reciente estudio encomendado por el Banco Mundial muestra que las pautas modernas de crecimiento urbano conducen a una ocupación del territorio cada vez mayor(7). Las densidades urbanas (es decir, el número de habitantes por kilómetro cuadrado de zona edificada), en promedio, han ido disminuyendo en los últimos dos siglos. A medida que siguen mejorando los transportes, la tendencia es a que las ciudades ocupen más y más territorio per cápita.(8)

La zona edificada de ciudades con poblaciones de 100.000 o más habitantes ocupa actualmente un total de aproximadamente 400.000 kilómetros cuadrados, la mitad de ellas en el mundo en desarrollo. En los países en desarrollo, las ciudades tienen muchas más personas pero ocupan menos espacio por habitante. En los países tanto en desarrollo como industrializados, la densidad media de las ciudades ha ido disminuyendo rápidamente: en el último decenio, a una tasa anual de 1,7% en los países en desarrollo y de 2, 2% en los países industrializados.(9)



El crecimiento urbano moderno conduce a pautas de ocupación del territorio cada vez más extensivas. Las densidades urbanas promedio … han ido disminuyendo en los últimos dos siglos. A medida que mejoran los transportes, la tendencia es a que las ciudades ocupen más y más territorio per cápita.



Se prevé que durante los tres primeros decenios de este siglo, en los países en desarrollo, las ciudades de 100.000 o más habitantes triplicarán su superficie edificada hasta llegar a 600.000 kilómetros cuadrados. En los países desarrollados, las ciudades se expanden a un ritmo por residente aun mayor, pese a que el tamaño de su población es menor y también es menor su tasa de crecimiento demográfico. Entre 2000 y 2030 habrán ampliado 2,5 veces su superficie edificada y en ese momento ocuparán unos 500.000 kilómetros cuadrados.(10) 

Por consiguiente, si las tendencias recientes persistieran durante los próximos 30 años, la superficie edificada (es decir, excluidos los espacios verdes) de ciudades de 100.000 o más habitantes aumentaría desde cubrir un territorio equivalente al de Suecia hasta otro equivalente al de Etiopía. Pero esas proyecciones tal vez no reflejen la magnitud total de las diversas posibilidades implícitas. Tal vez las recientes tendencias a las menores densidades se aceleren a medida que la globalización vaya surtiendo efectos sobre los estilos de vida y los procesos de producción. Sea como fuere, los datos muestran que los países en desarrollo participan en la tendencia a la dispersión urbana.

La dispersión urbana es el resultado de la combinación de diferentes tipos de presiones sobre la expansión territorial. En aras de la simplicidad, dichas presiones pueden clasificarse en dos grupos: suburbanización residencial y periurbanización.

El discreto encanto de las urbanizaciones

La tendencia contemporánea a la dispersión urbana comenzó en Estados Unidos después de la segunda guerra mundial, cuando el crecimiento de las zonas residenciales o urbanizaciones a las afueras de la ciudad pasó a simbolizar “el modo de vida americano”(11). La actitud vital de retorno al campo y la restauración de la cercanía a la naturaleza fue una parte importante de esta búsqueda de una mejor calidad de vida, aun cuando en realidad sobrecargó el uso recreativo del “medio ambiente natural”. Posteriormente, las normas regulatorias y los factores económicos fortalecieron el impulso cultural hacia bajas densidades y el desarrollo de zonas urbanas de uso único(12).

En los Estados Unidos, el uso intensivo del automóvil para los desplazamientos cotidianos de ida y vuelta fue tanto la causa como la consecuencia de la dispersión urbana(13). Este patrón de asentamiento urbano dio lugar a nuevas localizaciones del comercio y los servicios, lo cual, a su vez, promovió aun más el uso del automóvil y el crecimiento centrífugo de las ciudades.

El modelo suburbano originario de dispersión urbana estaba estrechamente asociado con preferencias en cuanto al estilo de vida y con la amplia disponibilidad del automóvil en un determinado ámbito cultural. Las políticas de vivienda, la construcción de carreteras y la zonificación, inspiradas también por ideales suburbanos, se combinaron para promover las zonas residenciales de baja densidad.

Actualmente, las zonas residenciales suburbanas de las ciudades de los Estados Unidos están más diversificadas. Al responder a las necesidades de las poblaciones suburbanas se estimuló la descentralización de las actividades económicas y la diversificación de las zonas circundantes. No obstante, la urbanización típica, con dispersión y viviendas individuales, perdura a la manera de modelo ideal.

Aparentemente, los estilos de vida y los valores asociados a las pautas de consumo estadounidenses han estimulado en otras regiones la preferencia por residir lejos del centro de la ciudad. Estos cambios en los valores, y la mayor disponibilidad de transporte personal, especialmente el automóvil, están impulsando el crecimiento centrífugo de las ciudades. De esta manera, el “sueño americano” se está reproduciendo en los contextos sociales y económicos más diversos(14).

Incluso en Europa, donde las ciudades han sido tradicionalmente compactas, hay signos de que están aumentando la dispersión y la suburbanización(15). Entre 1969 y 1999, por ejemplo, la superficie urbanizada de Francia se quintuplicó, mientras que la población urbana sólo aumentó en un 50%(16). Esa tendencia es aun más reciente en los países europeos mediterráneos, pero también en ellos se está reemplazado el modelo de las ciudades densas y compactas por un modelo similar al estadounidense(17). En Barcelona, se puede observar un aumento significativo de los asentamientos periféricos respecto al centro consolidado(18).

Al parecer, la suburbanización es más compleja en los países en desarrollo. Dada la pobreza y desigualdad generalizadas, la cultura del automóvil y sus efectos de gran alcance sobre la civilización urbana llegaron más tarde y siguen limitados a una minoría. Al mismo tiempo, las condiciones relativamente precarias de los transportes y la infraestructura públicos han impedido que las personas en mejor situación económica se muden a las zonas residenciales períféricas en grandes cantidades y desde allí se trasladen cotidianamente con facilidad, siguiendo pautas similares a las de numerosas ciudades de los Estados Unidos.

En América Latina, por ejemplo, que estuvo marcada por una rápida y precoz urbanización, durante su período de más acelerado crecimiento urbano, las ciudades crecieron en altura y no en extensión. En el momento culminante del proceso de urbanización, durante el decenio de 1970, las clases altas y la clase media se apropiaron del espacio en los centros urbanos y expulsaron a las poblaciones más pobres hacia la periferia u otras ubicaciones inaccesibles(19). Dado que los residentes urbanos pobres ocupan pequeñas viviendas y poco espacio, la densidad general siguió siendo alta.

Recientemente, en la mayoría de los países de ingresos bajos y medianos se ha observado la aparición de un patrón similar al estadounidense, de asentamientos residenciales en zonas periféricas de las ciudades(20). En la mayoría de esas ciudades se construyen cada vez con mayor frecuencia urbanizaciones de mayor nivel económico. En síntesis, la globalización de los mercados y de las pautas de consumo está conduciendo a la reproducción de patrones de asentamiento urbano que se ajustan al modelo estadounidense.

No obstante, la suburbanización de los ricos es insuficiente para explicar la creciente tendencia a la dispersión urbana, especialmente en los países en desarrollo. Es preciso encontrar más explicaciones.

Dispersión y periurbanización(21)

En el mundo en desarrollo, el crecimiento de las ciudades es dinámico, diversificado y desordenado, y, de forma creciente, utiliza el espacio con alta densidad. Este proceso de crecimiento urbano, en especial en zonas de transición no contiguas entre el campo y la ciudad, se denomina conmumente “periurbanización”(22). Con frecuencia, las zonas periurbanas carecen de regulaciones explícitas y de una clara jurisdicción administrativa sobre el uso del suelo(23). Padecen algunas de las peores consecuencias del crecimiento urbano, incluida la contaminación, el rápido cambio social, la pobreza, los cambios en el uso del suelo y la degradación de los recursos naturales(24). Pero, a diferencia de las zonas residenciales, en las zonas periurbanas se localizan múltiples actividades económicas.

La periurbanización está estimulada, en parte, por la especulación del suelo, que a su vez se nutre de las perspectivas de rápido crecimiento urbano. Hay especuladores que retienen suelo dentro de la ciudad y en torno a ella, a la espera de que aumenten los precios. No se molestan en alquilar, especialmente si temen que los inquilinos puedan ganar algún derecho a permanecer en el lugar que ocupan, o que se legisle un control de los alquileres. En consecuencia, quienes necesitan suelo con fines residenciales o productivos, deben encontrarlo en las zonas más alejadas del centro.

Las variaciones en la estructura y la localización de la actividad económica contribuyen en gran medida al crecimiento periurbano. La mejora de las redes de comunicaciones y transportes aumenta la accesibilidad de las zonas periféricas. La globalización impulsa las economías de escala en materia de producción y distribución y esto, a su vez, fomenta las instalaciones de gran magnitud en grandes superficies.

A menudo, esta desconcentración con descentralización de la producción ocurre en los alrededores de las ciudades más dinámicas, donde la expansión de los lugares de trabajo y la creciente fuerza laboral ya no encuentran espacio en los centros de las ciudades, de modo que el desborde es inevitable. A su vez, la periferia ofrece una infraestructura más barata, suelo y mano de obra a menor costo, y esto estimula una mayor periurbanización.(25)

En Asia, la periurbanización tiende a englobar pequeñas ciudades a lo largo de corredores urbanos que se extienden a partir de las regiones metropolitanas; por ejemplo, en las regiones costeras de China, en la región metropolitana de Bangkok, en la carretera Lahore-Islamabad y en las aldeas artesanales e industriales en el Delta del Río Rojo, en Viet Nam. En cambio, en la mayor parte de África al sur del Sahara, la expansión urbana se realiza en torno a un único núcleo.(26)

La periurbanización atrae la mano de obra migrante y cambia abruptamente la actividad económica de muchos residentes rurales, de la agricultura a la manufactura y los servicios. Esos cambios han sido particularmente pronunciados en el Asia oriental, donde las aldeas agrarias se han transformado en las impulsoras del cambio urbano.(27)

En el Asia oriental, la combinación de derechos de propiedad mal definidos, políticas orientadas a la exportación y fallas en los mercados del suelo ha contribuido a un crecimiento periurbano particularmente rápido(28). En China, las inversiones extranjeras han transformado las economías rurales y las comunidades campesinas, desencadenando a menudo importantes cambios en la estructura social y en las relaciones entre la población y el medio ambiente (véase el Recuadro 18). La periurbanización y sus efectos no se limitan a las regiones costeras, como Shanghai y el Delta del Río Pearl, sino que ha penetrado en las regiones interiores del país, entre ellas Chongqing y Chengdu.(29)

18

UN ESTUDIO DE CASO: LA PERIURBANIZACIÓN EN EL MUNICIPIO DE QUANZHOU, PROVINCIA DE FUJIAN, CHINA (1)

La periurbanización transforma los asentamientos rurales en urbanos, sin desplazar a la mayoría de los residentes. Como importante característica de la urbanización china a partir del decenio de 1980, la periurbanización ha causado enormes cambios estructurales y físicos en vastas zonas rurales. También ha desdibujado las distinciones entre asentamientos urbanos y rurales, especialmente en las zonas costeras densamente pobladas. La periurbanización ha beneficiado a grandes poblaciones rurales, que de otra manera habrían emigrado hacia los tugurios de las grandes ciudades. Sin embargo, no ofrece las ventajas económicas de las aglomeraciones en grandes ciudades y tiene graves efectos negativos sobre el medio ambiente.

En un estudio del municipio de Quanzhou, provincia de Fujian, los investigadores utilizaron datos censales recientes y tecnología del Sistema de Información Geográfica (SIG) para abordar las implicaciones de la periurbanización en relación con el medio ambiente y la planificación. Comprobaron que la periurbanización ha ayudado a transformar la región en una poderosa fuente de energía económica, impulsada por empresas pequeñas y medianas. No obstante, estas últimas no están suficientemente capitalizadas y tienen una localización muy dispersa. También abundan los problemas del medio ambiente. A medida que se vaya disponiendo de nuevos recursos para la protección y el ordenamiento del medio ambiente, el desafío será fomentar una mayor concentración, minimizando los efectos negativos y manteniendo, al mismo tiempo, sus beneficios.

Las zonas periurbanas suelen proporcionar vivienda más accesible a los residentes pobres y a los migrantes, en asentamientos marginales y dispersos(30). En esas zonas, los asentamientos de pobres suelen ser más inseguros y estar sujetos a demolición, mientras los residentes, por lo general, carecen de servicios y de infraestructura. Compiten por espacio con la agricultura, y ambos usos son a veces desplazados por otros usos económicos. La recalificación del suelo, las oportunidades del mercado y los rápidos flujos de mano de obra, bienes, capital y residuos urbanos impulsan el aumento de los precios del suelo(31). La periurbanización también acrecienta el costo de la vida para la población rural que residía originariamente en esas tierras.(32)

Las zonas periurbanas abarcan una amplia gama de actividades, entre ellas cultivos, cría de animales e industrias domésticas, junto con la expansión industrial, la especulación del suelo, la suburbanización residencial y la eliminación de residuos(33). Esas zonas cumplen otras funciones fundamentales para las ciudades, desde el abastecimiento de alimentos (véase el Recuadro 19), energía, agua, materiales de construcción y otros productos esenciales, hasta la provisión de servicios ecológicos, entre ellos los corredores de preservación de especies silvestres, microclimas y zonas de amortiguación contra las inundaciones. Esto requiere un complejo reajuste de los sistemas sociales y ecológicos, a medida que son absorbidos por la economía urbana.

19

AGRICULTURA URBANA Y PERIURBANA

La agricultura está prosperando en zonas urbanas y periurbanas. Los cultivos en las ciudades y en torno a ellas constituyen una estrategia de importancia vital de los pobres para ganarse la vida; propician la buena nutrición y la buena salud, así como la obtención de ingresos para sufragar otros gastos del hogar y mitigar uno de los problemas ecológicos de las zonas urbanas en expansión. El aspecto negativo es que siguen siendo ilegales en algunas partes del mundo en desarrollo y que muchas autoridades locales tardan en reconocer su importante papel. Las mujeres, en su carácter de principales pro­ductoras de alimentos en muchas ciudades de los países en desarrollo, son quienes más tienen que ganar o perder en relación con el futuro de esta actividad.(1) Algunas acciones prometedoras emprendidas por organizaciones no guber­namentales (ONG)—como la Alianza de Desarrollo Municipal del África Oriental y Meridional (MDPESA) y su organismo de financiación, el Centro de Recursos para la Agricultura y Silvicultura Urbanas—están intentando subsanar la discrepancia entre percepción y realidad. Mediante actividades de promoción basadas en hechos contrastados y diálogos entre múltiples actores interesados, se ha alentado a los funcionarios locales de Zimbabwe a aceptar la agricultura urbana y periurbana y a sumarse a la Declaración de Harare, en la cual varios países africanos se comprometieron a apoyar las prácticas agrícolas urbanas.(2)

Dado que, en general, las zonas periurbanas son periféricas respecto de los límites administrativos de las ciudades centrales, o están en zonas intermedias, la capacidad de las autoridades gubernamentales para regular la ocupación suele ser particularmente débil(34). En consecuencia, el proceso de urbanización puede ser, en gran medida, no planificado, no estructurado e ilegal, con frecuentes luchas respecto del uso del suelo.

La degradación del medio ambiente es también un problema de zonas periurbanas. Cuando las actividades agrícolas e industriales están imbricadas en los usos residenciales, se generan particulares riesgos para la salud. Algunas zonas periurbanas se convierten en sumideros o depósitos de residuos urbanos líquidos, sólidos y, a veces, atmosféricos.(35)

El tipo, los efectos y la gravedad de esos problemas varían considerablemente(36). La ausencia de regulación del uso de ese espacio puede poner en peligro la salud de las personas pobres que se asientan o viven en las proximidades de ese hábitat, debido a que pueden estar expuestas a sustancias peligrosas en el aire que respiran, el agua que beben y los alimentos que cultivan. Los riesgos pueden ser mayores para las mujeres y los niños pobres, quienes más probablemente pasarán la mayor parte de su tiempo, o todo su tiempo, en su hogar y en la vecindad inmediata.(37)

Los diversos procesos de periurbanización descritos no se prestan a definiciones o cuantificaciones simples, pero indican que debe haber oportunidades para establecer usos de los espacios periurbanos de mayor interés social y más sostenibles.

20

MEJORA DE LOS SERVICIOS BÁSICOS EN ZONAS PERIURBANAS DE UGADUGÚ (1)

La población de Ugadugú, capital de Burkina Faso, de más de un millón de habitantes, está creciendo rápidamente. En la actualidad, una tercera parte de la población reside en asentamientos precarios periurbanos, dispersos en una extensa zona. La dispersión eleva los costos de los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento para los pobres y aumenta su desolación.

La agencia francesa de cooperación para el desarrollo está apoyando al Gobierno de Burkina Faso en el establecimiento de sistemas viales para mejorar el transporte (se construyen 45 kilómetros de infraestructura primaria, incluidos 18 kilómetros en los asentamientos marginales densamente poblados de Bogodogo), así como la aplicación de medios innovadores para responder a las necesidades de agua y saneamiento (entre ellos la venta a granel de agua a un operador independiente, a cambio de una distribución garantizada).

Además, se están mejorando los espacios públicos—senderos peatonales y aceras, alumbrado de calles y patios de juego—y se están instalando grifos colectivos para el abastecimiento de agua. La población local está participando activa­mente en la validación y la financiación del equipamiento propuesto. También se está fortaleciendo la capacidad del gobierno municipal para supervisar y mantener la infraestructura existente de calles y de saneamiento higiénico. La provisión de servicios básicos a residentes de zonas periurbanas tan carentes de recursos atañe directamente a las metas 10 y 11 de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. En este sentido, es alentador reconocer las innovadoras respuestas técnicas e institucionales proporcionadas por Burkina Faso. El principal desafío será prepararse para la continua y rápida expansión de la demanda de vivienda y servicios.

Dispersar o no dispersar

Los expertos están debatiendo a fondo las ventajas de las ciudades compactas en comparación con las ciudades descentralizadas, pero no han llegado a un consenso. Hay desacuerdo con respecto a las diversas causas de la dispersión, y también con respecto a cuestiones metodológicas, además de conflictos en los valores.

La suburbanización residencial tiene sus raíces en aspiraciones culturales y ha sido promovida por políticas oficiales, pero se han puesto en tela de juicio tanto las aspiraciones como las políticas. En cambio, el crecimiento urbano debido a la periurbanización es, en gran medida, no planificado y discurre a la deriva. Es preciso pasar revista a esas diferentes contribuciones a la dispersión urbana, en lo que respecta a sus implicaciones más generales.

En general, los especialistas en medio ambiente deploran la disminución de la densidad urbana asociada a la suburbanización. Consideran que las ciudades compactas son más sostenibles, debido a que minimizan los desplazamientos cotidianos de ida y vuelta, y por consiguiente utilizan menos energía y reducen la contaminación atmosférica. Además, la dispersión aumenta el consumo de agua e invade los espacios verdes.

Son pocos los planificadores urbanos que defienden la dispersión, pero algunos cuestionan si un más intenso uso del suelo puede redundar en un futuro urbano más sostenible. Asimismo, cuestionan que la ocupación densa sea aceptable para la mayoría de la gente(38). Al parecer, lo que la mayoría prefiere es una gran casa en un terreno grande y con buen acceso por automóvil a instalaciones y servicios(39).

Gran parte del debate, ya sea que se este a favor o en contra de la dispersión urbana, parte del supuesto de que una ciudad dispersa es lo que la gente prefiere para vivir; pero tal vez esto refleje simplemente el prejuicio de los participantes en el debate, quienes proceden, en su mayoría, de países desarrollados. Los asentamientos suburbanos dispersos simplemente parecen poco realistas para las masas urbanas de los países en desarrollo. El intercambio de ideas también refleja diferencias en los valores éticos y estéticos, con lo cual se enardece el debate acerca de la equidad y la sostenibilidad de las ciudades compactas.

Hay problemas conceptuales y metodológicos que tienden a contaminar el debate, debido a la gran diversidad de definiciones de lo que se entiende por “urbano”. En función de los criterios utilizados para definir una aglomeración urbana, evidentemente diferirán las conclusiones acerca de la densidad y otros criterios relativos a la dispersión.

Sean cuales fueren las dificultades conceptuales, en este debate debería considerarse a fondo “la dimensión verde”. El concepto de desarrollo sostenible entraña solidaridad con las futuras generaciones. Muchos beneficios medioambientales son difíciles de obtener en el corto plazo. Preservar las zonas naturales, reducir el consumo de energía, propiciar la diversidad biológica, proteger las cuencas fluviales y contrarrestar el cambio climático, son todas cuestiones valiosas en si mismas, pero también son imprescindibles para la calidad de vida de las futuras generaciones.

En el debate se suele dejar de lado la constatación de que la dispersión puede atribuirse cada vez más a la periurbanización y a la movilidad de las actividades económicas, especialmente en los países en desarrollo. En vista de que se avecina un crecimiento urbano masivo e inevitable, la periurbanización y su estilo de crecimiento a saltos tienen importantes implicaciones de índole social y medioambiental.

Ni los gobiernos ni las organizaciones internacionales de desarrollo han respondido eficazmente a este desafío. Pero estas cuestiones no se resolverán espontáneamente, en ausencia de toda intervención. No existe “una mano invisible” que encauce el crecimiento urbano de acuerdo a las necesidades de la sociedad, las responsabilidades intergeneracionales o las cuestiones específicas de género(40).

En los países en desarrollo, donde la periurbanización es un importante impulsor de la dispersión urbana, se necesita algún tipo de planificación y regulación a fin de minimizar ciertos aspectos negativos y maximizar los factores positivos de la expansión urbana. La planificación urbana y regional, que muchos países relegaron a un segundo plano en respuesta a las políticas de ajuste estructural y a las demandas de una vertiginosa globalización, deberán ser resucitadas para responder a este problema. La dispersión, al menos en sus modalidades actuales, no conduce a un desarrollo sostenible. Los asentamientos compactos tal vez no sean los únicos, o los mejores, o, en algunos casos, ni siquiera una solución viable. No obstante, es preciso negociar de manera más eficiente, más equitativa y más respetuosa del medio ambiente, la forma espacial que tendrá la expansión urbana.

“El tercer Foro Urbano Mundial hizo gran hincapié en la planificación como una herramienta para el desarrollo de las ciudades y la gestión del medio ambiente, y un modo de evitar el crecimiento de los barrios marginales en el futuro(41)”.

Políticas realistas para la expansión urbana

¿Qué será necesario hacer para poner algún grado de orden en la expansión urbana en gran escala? Es posible orientar las políticas hacia: a) la emigración del campo a la ciudad; b) la distribución de las poblaciones urbanas entre distintas ciudades; y c) el proceso de desarrollo urbano en cada ciudad.(42)

Impedir la emigración del campo a la ciudad no sólo es sumamente difícil, sino que también es contraproducente (véase el Capítulo 3). Pocas de las políticas encaminadas a alterar la distribución de la población entre ciudades han tenido algún éxito. La única opción restante es adoptar una posición proactiva para conformar el futuro crecimiento de cada ciudad:

“La cuestión fundamental que enfrentan los responsables políticos y planificadores —a nivel local, nacional e internacional—no es si ocurrirá o no la expansión urbana, sino más bien cuál será posiblemente la escala de dicha expansión urbana y qué es preciso hacer para prepararse adecuadamente cuando ocurra . . . El mensaje es sumamente claro: las ciudades de los países en desarrollo deberían formular planes consistentes de expansión urbana, incluida la planificación respecto a la localización más viable cómo se ha de instalar y sufragar la infraestructura al servicio de la expansión prevista y cómo puede realizarse tal expansión con un mínimo de efectos sobre el medio ambiente”(43)

Dadas las repercusiones de índole económica, social y medioambiental del inevitable crecimiento explosivo de la población urbana en los países en desarrollo, es sorprendente la ausencia de un enfoque proactivo coordinado. Esta falta de atención es resultado de varios factores, entre ellos los breves horizontes temporales que adoptan los políticos para la planificación; la renuencia de los gobiernos a aceptar la urbanización como tendencia positiva y a prepararse para una expansión urbana ordenada; la preferencia de los planificadores por planes estratégicos ambiciosos y utópicos (que, en última instancia, tienen escasas posibilidades de plasmarse en la realidad); y el hecho de que las organizaciones internacionales no han impulsado ese tema.(44)

En lugar de efectuar mínimos preparativos realistas para el crecimiento urbano, muchas autoridades abrigan la fantasiosa esperanza de que sus desbordantes ciudades dejen de crecer, o establecen planes maestros que consumen muchos años para aplicarse y que, por lo general, son archivados poco después.(45)

El inevitable crecimiento de las ciudades de los países en desarrollo y de sus zonas periurbanas exige un enfoque coordinado y proactivo (véase el Recuadro 21). Dentro del marco general, debe haber un nuevo conjunto de normas regulatorias realistas, equitativas y viables. En este proceso, debe tenerse la precaución de no interferir en espacios y cuencas hídricas frágiles. Las disposiciones destinadas a la provisión de suelo, infraestructura y servicios para los pobres deberían tener prioridad. La población local debería participar en los debates sobre el futuro crecimiento, a fin de garantizar los derechos de las personas y, al mismo tiempo, ampliar los logros de las actividades de planificación. Los análisis que figuran en el Capítulo 3 acerca de las necesidades de suelo de los pobres tienen particular pertinencia a este respecto.

21

PREPARATIVOS PARA EL FUTURO EN LA GRAN MANZANA1(1)

El Gobierno municipal del Alcalde Bloomberg en Nueva York está haciendo planes para hacer frente a las necesidades a mediano y largo plazo de una metrópoli en crecimiento. Entre muchos otros proyectos, está formulando un “Plan estratégico del uso del suelo” para responder a las necesidades futuras de una ciudad con una población proyectada de nueve millones de habitantes. Entre las prioridades figura la recuperación de unas 688 hectáreas de tierras contaminadas y su transformación en asentamientos salubres, donde se ubicarán escuelas, viviendas y parques. Los planes también incluyen la mejora del transporte de cercanías, el abastecimiento de agua, el saneamiento y la contaminación atmosférica.

La ciudad ha transformado el fracaso de su candidatura a ser sede de los Juegos Olímpicos de 2012 en una oportunidad para una planificación a más largo plazo. Este tipo de planificación es infrecuente en los gobiernos locales, que raramente tienen los recursos o la visión de futuro necesarios para este tipo de estrategias. El hecho de que la ciudad de Nueva York no tenga facultades para anexar ciudades aledañas la ha impulsado a introducir cambios en la zonificación y a reciclar suelos a fin de posibilitar una mayor densidad. La iniciativa está a cargo de la recientemente creada Oficina de Plani­ficación y Sostenibilidad a Largo Plazo, integrada por representantes de 15 organismos municipales, además de científicos, académicos, activistas vecinales y líderes laborales. Es evidente que estos planes a largo plazo deberán considerar explícitamente los posibles efectos del cambio climático mundial sobre la ciudad, donde viven a nivel o cerca del mar nueve millones de personas, y muchos millones más en la conurbación circundante.


Deslindar los problemas relacionados con el uso del suelo en el futuro crecimiento urbano es sólo un aspecto de la cuestión, aunque este sea importante. Además, es necesario considerar otras cuestiones relativas a la sostenibilidad y la organización, mediante un enfoque político y espacial más amplio, |con un horizonte a más largo plazo. La dispersión y la periurbanización tienden a fragmentar el espacio urbano de maneras impredecibles, produciendo núcleos de diferentes tamaños y densidades, con diversos problemas, a veces compartidos y a veces únicos. La solución reside no tanto en prescribir la densidad relativa de las zonas urbanas, sino más bien en una buena gobernabilidad local, que pueda orientar el desarrollo urbano y generar densidades apropiadas.

En la situación actual, la fragmentación del territorio urbano causa simultáneamente ineficiencia administrativa y perjuicios al medio ambiente. El perímetro administrativo de la ciudad raramente coincide con su real zona de influencia. En el caso de las ciudades más grandes, la zona de influencia suele extenderse a las subregiones circundantes, que pueden incluir ciudades más pequeñas y también zonas periurbanas y rurales.

En ausencia de algún tipo de entidad a escala regional, la administración de servicios esenciales, como el abastecimiento de agua y los transportes, que atraviesan diferentes jurisdicciones, resulta muy difícil. Al mismo tiempo, la fragmentación quiebra la continuidad requerida por los procesos naturales y también dificulta la protección de zonas ecológicamente frágiles o la preservación de la integridad del medio ambiente(46). Desde un punto de vista técnico, para abordar eficazmente las realidades sociales y medioambientales de las regiones que circundan la ciudad es preciso disponer de información y análisis constantemente actualizados, elementos de los que carecen, en su mayoría, las zonas urbanas (véase el Recuadro 22).

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UTILIZACIÓN DEL INSTRUMENTAL DEMOGRÁFICO

El estudio de la población es imprescindible para comprender las necesidades de la “ciudad-región” y proporcionar soluciones relevantes. Incluso en ausencia de una entidad administrativa apropiada que abarque toda la región, los encargados de formular políticas pueden utilizar imágenes obtenidas por satélite y por el Sistema de Información Geográfica (SIG), junto con datos demográficos, para proporcionar información fidedigna georeferenciada sobre el tamaño de la ciudad y de su población, así como sobre las zonas de expansión urbana, el crecimiento de tugurios y la necesidad de protección del medio ambiente.

En el Ecuador y Honduras, el UNFPA ha apoyado cursos de capacitación técnica posteriores al levantamiento de censos, para que los organismos locales aprendan a analizar los datos censales a nivel desagregado, con fines de planificación. Esto implica utilizar datos censales por distrito, en combinación con simples proyecciones de población, para estimar mejor la futura demanda de diversos tipos de servicios. Los municipios de tamaño pequeño y mediano y las zonas descentralizadas de crecimiento son las que más probablemente necesitarán apoyo técnico para la aplicación de este instrumental analítico.

Estos datos pueden utilizarse conjuntamente con información sobre altitud, pendiente, tipos de suelos, cubierta vegetal, ecosistemas críticos y posibles riesgos, a fin de determinar cuáles son las zonas donde deben promoverse o evitarse los asentamientos futuros. Para tener un uso más eficiente del SIG, los datos censales deben estar procesados y disponibles al nivel espacial más desagregado posible, para que puedan utilizarse en diversas escalas, desde la regional hasta la local.


Las ciudades proyectan grandes efectos sobre la región circundante pero, en la mayoría de los casos, no asumen o no pueden asumir responsabilidad por su gestión(47). Los problemas compartidos por núcleos dispersos de un sistema urbano fragmentado exigen un enfoque más amplio. La degradación del medio ambiente y la pobreza forman parte de las consecuencias generales de los cambios económicos, sociales y demográficos asociados con la periurbanización. Es preciso abordar dichos cambios mediante medidas coordinadas y proactivas.

En consecuencia, la cuestión fundamental es: ¿quién asumirá la iniciativa en un mundo urbano marcado por esos procesos de crecimiento? Aquí se sugiere abordar la organización y la regulación de los procesos espaciales que afectan el bienestar social y medioambiental, desde una perspectiva regional, y no estrictamente urbana(48). En este nuevo orden social, económico y político, es útil el concepto de “ciudad-región”. Proporciona un punto de partida fácilmente comprensible para promover un enfoque más coordinado y eficaz de los crecientes problemas suscitados por la dispersión de las zonas urbanas y periurbanas(49), y también para abordar las cuestiones relativas a los pobres urbanos, que son parte esencial y dinámica del desarrollo urbano.

Es importante considerar a la “ciudad-región”, no como otra entidad supralocal, incluso menos accesible a los pobres, sino como una forma de cooperación y negociación entre gobiernos locales adyacentes que tienen necesidades y prioridades diversas. Esto es obviamente imprescindible para abordar las necesidades básicas de la población, ordenar los recursos naturales y eliminar los residuos, además de abordar todas las demás complicaciones resultantes de una expansión urbana rápida y no regulada