Introduction Introducción Chapter 5 Capítulo 5
Chapter 1 Capítulo 1 Chapter 6 Capítulo 6
Chapter 2 Capítulo 2 Notes for Indicators Notas
Chapter 3 Capítulo 3 Notes for boxes Notas de los recuadros
Chapter 4 Capítulo 4 Indicators Indicadores
Capítulo 3 Printer Friendly imprimir artículo
Chapter 1 Revisión de las políticas contra la pobreza urbana

Calles a contramano y nuevas avenidas

El intento de mantener alejadas a las masas: fracaso de una estrategia

Respuesta a las necesidades de los pobres en materia de vivienda

Un avance cuántico: nuevo escenario para la vivienda

Regulación de los mercados de suelo urbano: ¿misión imposible?

Promoción, votos y acción: la necesidad de liderazgo

Una dosis de realismo

Preparación para el futuro

Un avance cuántico: nuevo escenario para la vivienda

“Los gobiernos deberían fortalecer su capacidad para responder a las presiones causadas por la rápida urbanización. . . . Debería prestarse especial atención a la gestión de la tierra, a fin de asegurar un aprovechamiento económico de la tierra, proteger los ecosistemas frágiles y facilitar el acceso de los pobres a la tierra, tanto en las zonas urbanas como en las zonas rurales”.(18)

¿Cómo pueden las instituciones nacionales e internacionales contribuir a crear un futuro urbano aceptable para las masas de pobres urbanos, tal como recomendó la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo (CIPD)? En esta cuestión es necesario distinguir entre los enfoques encaminados a satisfacer las necesidades de los pobres actualmente residentes en las ciudades, y los enfoques encaminados a mitigar las presiones que suscitará el gran crecimiento futuro.

Los debates en curso están focalizados principalmente en la situación actual de los tugurios existentes, su organización interna, y sus luchas contra el desalojo y por obtener mejores servicios. Se reconoce cada vez más el papel de las asociaciones locales en la mejora de las condiciones de vida urbana de los pobres. Gracias a las organizaciones de lo pobres urbanos se han ampliado los medios de acción locales y se han cambiado los procedimientos de adopción de decisiones, lo cual tendrá efectos duraderos en la planificación y la gestíón urbanas.(19)

No obstante, dado el crecimiento que se avecina, en muchos países las actuales necesidades de vivienda son apenas el ápice del iceberg. Solamente en África y en Asia, se prevé que entre 2000 y 2030 la población urbana crecerá en 1.700 millones. Muchos de esos nuevos residentes urbanos, migrantes o nativos, son pobres (véase el Recuadro 15).

15

¿CUÁNTOS NUEVOS URBANITAS SON POBRES?

En los países en desarrollo, la proporción de la creciente población urbana pobre, o muy pobre, varía en alto grado y no puede medirse con facilidad. No obstante, incluso las estimaciones más generales indican que esta proporción es alta.

Los tres componentes del crecimiento urbano son: la migración, el crecimiento natural o vegetativo y la reclasificación de zonas rurales como urbanas. El crecimiento vegetativo es universalmente más alto entre los pobres, sean estos migrantes o nativos. En general, los niveles de pobreza de los migrantes son intermedios entre los de las zonas urbanas y rurales. También puede suponerse que los niveles de pobreza de las personas residentes en zonas rurales reclasificadas como urbanas están en algún punto intermedio entre los niveles rurales y urbanos.

En el caso del Brasil, se estima que un 69% de los mi­grantes a zonas urbanas y de residentes en zonas rurales reclasificadas como urbanas (entre 1999 y 2004) pueden clasificarse como “pobres”. En el mismo período, un 48% del crecimiento vegetativo urbano puede atribuirse a los pobres(1). Asi pues, puede suponerse con suficiente margen de confianza,que, incluso en una hipótesis muy moderada, los pobres constituirían más de la mitad de todos los nuevos residentes urbanos. Lógicamente, en los países con altos niveles de pobreza la proporción de nuevos urbanitas pobres sería aun mayor.


La planificación para la futura expansión acelerada de las necesidades de viviendas en las ciudades, incluida la demanda acumulada en el pasado, exige un cambio radical de enfoque por parte de los gobiernos municipales y nacionales. Para ello tendrán que movilizar sus recursos técnicos y políticos a favor, y no en contra, de las necesidades de los pobres en materia de suelo, vivienda y servicios en las ciudades. También necesitarán consultar y aprovechar la experiencia y los conocimientos locales de las organizaciones de los pobres urbanos, muchas de las cuales participan en iniciativas de probada eficacia.

Para afrontar la acelerada duplicación de la población urbana en los países en desarrollo es preciso tener una visión de futuro y aplicar un enfoque más eficaz. Para tener la oportunidad de mejorar su vida, los pobres necesitan acceso a tierras costeables y dotadas de servicios, donde construir sus viviendas y poder disponer de otros servicios. Sobre esa base fundamental, pueden comenzar a construir el resto de su vida. En consecuencia, una iniciativa de importancia crítica a mediano y largo plazo consiste en proporcionar acceso a la vivienda mediante políticas proactivas que incluyan el acceso a la propiedad de la tierra, normas regulatorias, financiación y prestación de servicios.

Una estrategia sería centrarse en proporcionar a los crecientes millones de pobres urbanos acceso a tierras que ya cuenten con servicios. Esta visión de futuro debe estar impregnada de un gran realismo. Los gobiernos de los países en rápido proceso de urbanización realmente no están en condiciones de proporcionar vivienda y servicios urbanos adecuados a la mayoría de su población actual de pobres residentes en las ciudades. Y no estarán, por cierto, en condiciones de satisfacer las necesidades de un número en rápido crecimiento de habitantes urbanos adicionales. Es menos realista aun imaginar que esos nuevos urbanitas estarán en condiciones de competir exitosamente en los que seguramente serán mercados de bienes raíces cada vez más inaccesibles.

En esas condiciones, la cuestión medular consiste en proporcionar tierras con un mínimo nivel de servicios. El propósito sería ofrecer a los pobres un lote accesible mediante transporte rodado (desde autobuses hasta bicicletas), con posibles conexiones a redes de, al menos, abastecimiento de agua, saneamiento, eliminación de residuos y electricidad.

Esta primera vivienda será una simple choza, hecha con restos de materiales y chatarra. Pero probablemente mejorará: la historia de los asentamientos informales nos enseña que, cuando los pobres se sienten seguros de la tenencia, y tienen un acceso razonable a medios de vida y servicios, a lo largo del tiempo irán introduciendo mejoras en sus propias viviendas.

La inversión en la vivienda propia es un medio para que las familias vayan construyendo su bien más valioso, una reserva a la cual recurrir en situaciones de emergencia. Con la ayuda de sus vecinos y el apoyo del gobierno y de organizaciones no gubernamentales, pueden mejorar los servicios básicos.

Proporcionar a los pobres lotes con servicios mínimos no es una solución fácil. Dada la voracidad de los intereses económicos en juego, el dudoso valor jurídico de los títulos de propiedad en muchos países en desarrollo, y la extraña capacidad de los mercados de tierras marginales para generar lucro explotando a los pobres, todo lo que tenga que ver con el uso del suelo siempre está sembrado de dificultades. En general, no solamente los posibles beneficiarios, sino también los gobiernos locales y nacionales tienen recursos muy limitados. Además, los gobiernos suelen estar muy poco dispuestos a adoptar las difíciles decisiones políticas que requiere esta cuestión.

Aun cuando el enfoque de ofrecer tierras dotadas de servicios mínimos es mucho menos ambicioso que el criterio tradicional — inevitablemente condenado al fracaso—, consistente en ofrecer vivienda ya construida y dotada de todos los servicios, esta nueva iniciativa sigue presentando dificultades de índole técnica y política. Requiere un cambio radical de los criterios de planificación del suelo urbano y una revolución en la mentalidad de los políticos y planificadores.


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