Capítulo 3
Chapter 3 Revisión de las políticas contra la pobreza urbana

Calles a contramano y nuevas avenidas

El intento de mantener alejadas a las masas: fracaso de una estrategia

Respuesta a las necesidades de los pobres en materia de vivienda

Un avance cuántico: nuevo escenario para la vivienda

Regulación de los mercados de suelo urbano: ¿misión imposible?

Promoción, votos y acción: la necesidad de liderazgo

Una dosis de realismo

Preparación para el futuro



“Expulsar de las ciudades a los pobres mediante desalojos o prácticas discriminatorias no es la respuesta adecuada. Frente a la creciente urbanización de la pobreza la única solución duradera y sostenible es ayudar a los pobres urbanos a integrarse en la trama social de las ciudades.”.(1)

Calles a contramano y nuevas avenidas(2)

Para satisfacer las necesidades de la población urbana en acelerado aumento, estimular el desarrollo tanto urbano como rural y alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), los planificadores y los encargados de formular políticas deberían reconsiderar sus prejuicios contra el crecimiento urbano, porque esta actitud es ineficaz y suele ser contraproducente. Además, obstaculiza las iniciativas para la reducción de la pobreza.

Hay claras pruebas de que la urbanización puede desempeñar un papel positivo en el desarrollo social y económico. Según muestra la experiencia histórica, ha habido una fuerte correlación estadística entre urbanización y crecimiento económico(3). En la actualidad, las ciudades tienen por lo general más potencial que las zonas rurales para reducir la pobreza. En las ciudades se localiza principalmente el crecimiento económico de la mayoría de los países y una parte desproporcionadamente alta de la producción económica nacional corresponde a las ciudades(4): “Los países muy urbanizados tienden a tener ingresos más altos, economías más estables e instituciones más sólidas y suelen estar en mejores condiciones para resistir la inestabilidad de la economía mundial”.(5)

La proximidad y la concentración otorgan ventajas a las ciudades en cuanto a la producción de bienes y servicios, al reducir los costos, apoyar la innovación y fomentar los efectos sinérgicos entre diferentes sectores de la economía. Pero la proximidad y la concentración también tienen potencial para mejorar directamente la vida de la gente, a un costo inferior al de las zonas rurales: por ejemplo, las ciudades pueden ofrecer acceso a la infraestructura y los servicios básicos a un costo mucho más bajo, en beneficio de toda su población. Como resultado, en general los niveles de pobreza en las ciudades son inferiores a los de las zonas rurales; la movilidad de la población desde las zonas rurales a las ciudades contribuye a reducir los niveles generales de pobreza a escala nacional (véase el Recuadro 13).

13

EL PAPEL DE LA URBANIZACIÓN EN LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA(1)

Se suele suponer que la migración rural-urbana redistribuye meramente la pobreza del campo a las ciudades. Sin embargo, la migración por lo común va acompañada de movilidad social, y en muchos países han disminuido los niveles de pobreza tanto en las zonas rurales como urbanas. Un estudio realizado por el UNFPA ha analizado el papel de la urbanización en esos cambios. El criterio analítico consiste en desagregar las mejoras en los niveles nacionales de pobreza en tres componentes: disminución de la pobreza rural, disminución de la pobreza urbana y aumento de la proporción de población residente en zonas urbanas, donde los niveles de pobreza son menores.

La metodología aplicada a 25 países de diferentes regiones y para distintos períodos, proporciona una indicación a grandes rasgos de la posible importancia de la urbanización en el proceso general de reducción de la pobreza. Según este enfoque, al parecer hasta el decenio de 1990 el efecto de la urbanización ha sido de poca importancia. Pero a partir de entonces, la movilidad de la población desde zonas rurales hacia zonas urbanas habría contribuido, en promedio, en un 10% a la reducción de los niveles nacionales de pobreza.

En Bolivia, la urbanización contribuyó en un 28, 3% a la reducción del 1, 2% en el nivel nacional de pobreza durante el período 1999-2005. La reducción de un 5, 1% de la pobreza en el Brasil entre 1994 y 2004 es atribuible en un 17% también a la urbanización. En Nicaragua, los niveles de pobreza urbana y rural cambiaron muy poco entre 1998 y 2001; no obstante, el nivel nacional de pobreza disminuyó más de medio punto porcentual como resultado de la urbanización.

Si bien este ejercicio descriptivo no proporciona pruebas concluyentes de que la urbanización tenga una función independiente en la reducción de la pobreza, indica no obstante que, si se dan las condiciones adecuadas, la urbanización puede ser un componente dinámico en el proceso nacional de reducción de la pobreza, en lugar de ser una mera válvula de escape para la pobreza rural.


La gente percibe intuitivamente las ventajas de la vida urbana y esto explica por qué cada año millones de personas emigran a las ciudades. No obstante, en países en rápido proceso de urbanización, muchos planificadores y encargados de formular políticas quieren prevenir el crecimiento urbano(6). Esas actitudes carecen de fundamento y además tienen consecuencias negativas para la reducción de la pobreza. El derecho a la ciudad, propuesto por un Equipo de Tareas del Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas (7) sigue siendo una aspiración esquiva frente al prejuicio contra la expansión de la ciudad prevaleciente entre los responsables políticos.(8)

La renuencia de los encargados de formular políticas a aceptar la urbanización ha levantado una barrera contra la corriente de avances promovidos por los movimientos sociales urbanos. En los últimos años, las organizaciones locales de pobres urbanos (OPU) y las organizaciones no gubernamentales (ONG) han logrado notables avances en sus acciones colectivas para mejorar la vivienda, la infraestructura y los servicios, mitigando y reduciendo en gran medida la pobreza urbana(9). Cada vez se reconocen más sus esfuerzos: la Conferencia de Hábitat 2006 fue, en muchos sentidos, una celebración de su éxito.

No obstante, con frecuencia las comunidades locales se han visto obligadas a superar los obstáculos impuestos por las autoridades locales y nacionales, pero si se hubiera adoptado un enfoque más propicio y con mayor apoyo, se podrían haber conseguido mayores logros de importancia crucial. Para contribuir a que la urbanización avance en la dirección debida, es preciso que los encargados de formular políticas revisen los supuestos subyacentes a su prejuicio antiurbano(10). Deberían estar en condiciones no sólo de avanzar a favor de la corriente, sino también de encauzarla hacia la mejora del hábitat urbano y la reducción de la pobreza. En el presente capítulo se ilustra esta cuestión relacionada con un tema crítico para la reducción de la pobreza urbana: las necesidades de los pobres en materia de vivienda.

El intento de mantener alejadas a las masas: fracaso de una estrategia

Los gobiernos nacionales han intentado aplicar dos estra­tegias a fin de restringir la rápida expansión de los asentamientos urbanos de los pobres: a) planes ambiciosos para retener a las personas en las zonas rurales, o colonizar nuevas zonas agrícolas; y b) regulación del uso del suelo urbano, mediante desalojos o, más frecuentemente, la denegación de servicios esenciales, entre ellos abastecimiento de agua y saneamiento.(11)

El razonamiento implícito en esas medidas es que los habitantes de tugurios deberían haber empezado por no trasladarse a la ciudad, y que al prestarles asistencia se fomenta la urbanización excesiva. En consecuencia, tales medidas intentan que las ciudades sean menos atractivas para posibles migrantes.

Dado que en los países de bajos ingresos la mayoría de los pobres viven aún en zonas rurales, parecería intuitivamente razonable mantener la migración rural-urbana en un nivel compatible con la disponibilidad de empleos y servicios urbanos. En muchas ciudades de todo el mundo, el debate más movido en las antesalas del poder no ha sido sobre la mejor manera de prestar asistencia a los pobres, sino sobre cómo impedir que lleguen a la ciudad, permanezcan en ella o se asienten allí.

Sin embargo, los argumentos según los cuales la excesiva migración rural-urbana sería la causa de la pobreza urbana, suelen basarse en varios conceptos erróneos:

  • Los migrantes de zonas rurales a zonas urbanas son primordialmente responsables de la pobreza urbana. En la mayoría de los países, el principal componente del crecimiento urbano no es la migración, sino el crecimiento vegetativo (es decir, mayor número de nacimientos que de defunciones), como se señala en el Capítulo 1. En general, no hay mayor concentración de migrantes entre los pobres(12). Además, muchos residentes en asentamientos precarios no son migrantes del campo a la ciudad, sino personas pobres desplazadas de otros sectores de la ciudad.

  • Al centrarse en la pobreza urbana se distrae la atención respecto del desarrollo rural. Postular que “la pobreza rural” y “la pobreza urbana” son distintas y compiten entre sí por los recursos es no sólo un error conceptual, sino un enfoque notablemente miope del problema. De hecho, el desarrollo rural exitoso, por lo general, estimula y apoya el desarrollo urbano, y viceversa(13). Además, el desarrollo rural exitoso puede, en realidad, generar más emigración de las zonas rurales a las urbanas. En cambio, el crecimiento urbano es un poderoso estímulo a la producción alimentaria, especialmente la de agricultores en pequeña escala. El acceso a mercados urbanos florecientes contribuye tanto a la reducción de la pobreza rural como a la seguridad alimentaria urbana.

  • El crecimiento de la población es la causa de los tugurios urbanos. Es verdad que el crecimiento de la ciudad suele ir acompañado de la rápida expansión de vecindarios no planificados y carentes de servicios, con una alta concentración de habitantes pobres. Pero esto es en gran medida consecuencia de la falta de atención a las necesidades de los pobres; es una cuestión de visión del futuro y de gobernabilidad (véase la sección siguiente).

  • Los pobres drenan la economía urbana. Por el contrario, los pobres son indispensables para la economía de las ciudades y para el desarrollo nacional. Es cierto que muchos de ellos trabajan en el sector informal, pero dicho sector no es una mera acumulación desordenada de actividades marginales, como se tiende a considerar; es, en gran parte, un sector competitivo y sumamente dinámico, está bien integrado en la economía urbana, e incluso en la economía mundial. En muchos países de África al sur del Sahara, el sector informal representa hasta dos terceras partes del empleo urbano y desempeña un papel crucial en las respuestas de los hogares urbanos a las crisis. Además, es una importante fuente de empleo e ingreso para las mujeres urbanas pobres.

  • Los migrantes estarían en mejor situación económica si permanecieran en zonas rurales. Cuando los migrantes se trasladan a los centros urbanos, están efectuando opciones racionales. Aun cuando las condiciones de trabajo y de vida en las ciudades presentan muchas dificultades graves, se percibe que son preferibles a las alternativas rurales; de otro modo, esas personas no seguirían migrando. Las medidas para frenar la migración pueden fácilmente empeorar la pobreza tanto rural como urbana, en lugar de mejorarla.

  • Las políticas contra la migración pueden limitar el crecimiento urbano. Hay escasas pruebas de que las regulaciones restrictivas o las deficientes condiciones en las zonas urbanas hayan reducido apreciablemente la emigración del campo a la ciudad. Al agravar las condiciones reinantes, han dificultado la salida de los pobres urbanos de la pobreza y han relegado otras medidas positivas de preparación para el crecimiento urbano.

En síntesis, la movilidad es una estrategia que adoptan las familias y los individuos a fin de mejorar sus vidas y reducir sus riesgos y su vulnerabilidad. Además, en muchas regiones, la gente se ve obligada a marcharse de las zonas rurales: el crecimiento demográfico y los cambios medioambientales han agotado la base de recursos naturales del campo y su capacidad para sostener a los residentes locales. La insegu­ridad generada por los disturbios civiles también impulsa a muchos campesinos a huir hacia las ciudades o sus subur­bios(14). En consecuencia, para muchas personas el desplazamiento hacia las ciudades es no sólo una decisión racional sino que, a veces, es la única manera de sobrevivir.

Pese a numerosas dificultades graves y persistentes, es evidente que la urbanización, en términos generales, mejora indudablemente la vida de la gente. Los migrantes y los pobres urbanos también contribuyen al crecimiento económico urbano y nacional. Las políticas deberían reconocer el papel de la movilidad en el desarrollo y en la reducción de la pobreza. El verdadero problema no es que las ciudades crezcan aceleradamente, sino que no están preparadas para absorber ese crecimiento.

Los controles directos sobre la emigración del campo a la ciudad también pueden agravar la pobreza rural, al reducir las transferencias de dinero y bienes a los hogares rurales por parte de los parientes que han migrado. En la mayoría de los países de bajos ingresos, las remesas y los ingresos producidos por actividades urbanas no agrícolas constituyen una creciente proporción del ingreso de los hogares rurales. Esa integración entre zonas rurales y urbanas probablemente se intensificará a lo largo del tiempo y es preciso apoyarla(15). Los hogares pobres que logran diversificar sus fuentes de ingresos en diferentes ubicaciones y distintos sectores económicos son, por lo general, menos vulnerables a los trastornos económicos bruscos y pueden liberarse de la pobreza.

Los intentos de combatir la migración del campo a la ciudad violan los derechos individuales y obstaculizan el desarrollo en general. Esas medidas son difíciles de aplicar en la práctica y, en general, resultan ineficaces. No cabe sorprenderse de que tengan una prolongada historia de fracasos, como se ilustra en el Recuadro 14.

14

TRATAR DE IMPEDIR LA MIGRACIÓN DEL CAMPO A LA CIUDAD ES UN INTENTO VANO

La historia de los intentos de frenar las corrientes migratorias del campo a la ciudad está repleta de frustraciones. La mayoría de los paises con economías de planificación centralizada, lo intentaron, especialmente limitando la migración hacia la ciudad capital, pero tuvieron escaso o ningún éxito(1). Muchos gobiernos postcoloniales heredaron las rigurosas disposiciones de los regímenes coloniales para prevenir el crecimiento urbano. Las medidas para reorientar los flujos migratorios y cerrar el acceso a los grandes centros urbanos suelen reflejar la falta de comprensión de los tecnócratas de las razones que motivan a las personas a emigrar. Las políticas gubernamentales explícitas tratan sistemáticamente de promover la desconcentración urbana; en cambio, las políticas implícitas, que generalmente están impulsadas por las fuerzas del mercado, casi invariablemente tienen el efecto contrario: fortalecen la concentración.(2)

Esta evidencia ha conducido a la siguiente observación: “…Las sociedades que permiten el libre desplazamiento de las personas dentro de sus fronteras probablemente experimentarán una reducción de la pobreza en las zonas rurales. En las sociedades que tratan de combatir la migración, o de limitar o cambiar el sentido de los flujos de población hacia las ciudades, probablemente habrá escasos cambios y se producirá un deterioro de las condiciones de vida. Por ejemplo, en China y Viet Nam se controlaron rigurosamente los movimientos internos de la población, hasta que se introdujeron reformas, en 1978 y 1986 respectivamente. A partir de estos años, en ambos países la pobreza disminuyó de manera pronunciada en las décadas siguientes”(3)


Finalmente, las actitudes de laissez-faire y las falsas ilusiones acerca del crecimiento urbano son igualmente perjudiciales. Suponer que el futuro crecimiento no se materializará debido a que la situación empeora es, al menos, imprudente:

“. . . El crecimiento y la expansión de las ciudades es un fenómeno ubicuo. Las ciudades en proceso de crecimiento demográfico y económico, inevitablemente experimentan también una expansión urbana. Ésta es, en sí misma, una importante constatación, debido a que los planificadores urbanos y los funcionarios ejecutivos suelen hablar de sus ciudades como si fueran excepciones a la norma, y suelen afirmar que otras ciudades crecerán y se expandirán, pero que la propia no lo hará, simplemente debido a que ya está rebasando con creces su capacidad y piensan que un mayor crecimiento es objetable”(16)

Respuesta a las necesidades de los pobres en materia de vivienda

Una vez que los responsables políticos aceptan la inevitabilidad del crecimiento urbano, están en condiciones de contribuir a satisfacer las necesidades de los pobres. Una de las más críticas es la vivienda. Como ONU-Hábitat ha demostrado de manera reiterada a lo largo de los años, las numerosas dificultades con que tropiezan los pobres en las ciudades están vinculadas, en mayor o menor medida, a la calidad, la ubicación y la seguridad de su vivienda.

El hacinamiento, la insuficiencia de la infraestructura y los servicios, la inseguridad en la tenencia, los peligros asociados a los fenómenos naturales y a la acción humana, la exclusión de las actividades cívicas, y los grandes obstáculos de acceso al empleo y a las oportunidades de obtener ingresos, son todos factores vinculados entre sí. La vivienda es el factor medular de la pobreza urbana y en este área falta mucho por hacer para mejorar la vida de las personas con medidas más eficaces. Estas iniciativas son particularmente beneficiosas para las mujeres pobres, que a menudo están sobrecargadas con la triple responsabilidad de criar a los hijos, administrar el hogar y obtener ingresos.

Para los pobres urbanos, un punto de partida de importancia vital es tener un techo y un domicilio en un vecindario habitable, a partir de los cuales aprovechar lo que la ciudad puede ofrecerles en materia de empleo, ingresos, infraestructura, servicios y recreación. Una vivienda digna proporciona a la gente un hogar, seguridad para sus pertenencias, protección para sus familias, un lugar desde donde fortalecer sus relaciones y sus contactos sociales, un sitio para el comercio local y la provisión de servicios, y una base desde donde tener acceso a servicios básicos. Es el primer paso en el camino hacia una vida mejor. Para las mujeres, la propiedad y la vivienda son particularmente importantes en lo concerniente a la pobreza, el VIH/SIDA, la migración y la violencia.

Si la vivienda inadecuada es un factor básico de la pobreza urbana, la pertinaz renuencia de los encargados de formular políticas a aceptar el crecimiento urbano deja a los pobres librados a sí mismos en forma desorganizada, frente a los despiadados mercados del suelo y la vivienda. Los pobres, inermes, se ven obligados a vivir en zonas inhabitables o inseguras, donde es poco probable que se materialicen alguna vez incluso los servicios mínimos, como abastecimiento de agua y saneamiento básico.

Con inagotable inventiva e ilimitada habilidad, a lo largo y ancho del mundo, millones de personas de los países en desarrollo viven en “viviendas autoconstruidas”. Un gran número de pobres urbanos sólo pueden tener acceso a la tierra y la vivienda si ocupan tierras de propiedad de especuladores o se asientan en zonas marginales de escaso valor inmobiliario, entre ellas laderas empinadas, riberas fluviales sujetas a inundaciones, ecosistemas frágiles, zonas donde se acumula agua estancada o lugares cercanos a depósitos de desechos industriales peligrosos.

Estos asentamientos precarios suelen ser ilegales, pero en general son la única opción de que disponen los pobres, tanto migrantes como nativos, que buscan una vivienda. La ilegalidad y la inseguridad en la tenencia suelen disuadir a las personas de introducir mejoras sustanciales en sus viviendas, o de reunirse para mejorar el vecindario. La seguridad en la tenencia estimularía la economía local, porque alentaría a las personas a efectuar inversiones para mejorar sus viviendas.

En general, los gobiernos no brindarán asistencia a zonas donde no estén claros los derechos de propiedad del suelo y, por tanto, estos asentamientos marginales raramente disponen de abastecimiento de agua, saneamiento, transportes, electricidad o servicios sociales básicos. El patrón de ocupación resultante suele ser desordenado y asimétrico.
Cuando los habitantes de los tugurios intentan mejorar las condiciones en que viven, o cuando los gobiernos locales finalmente les ofrecen servicios mínimos, los costos económicos pueden llegar a ser prohibitivos(17). El mero trazado de una calle o la instalación de redes de abastecimiento de agua o saneamiento requiere la demolición de construcciones existentes. La falta de planificación previa, la ubicación inadecuada, la falta de caminos de acceso y la enorme acumulación de condiciones miserables, dificultan la provisión de agua, saneamiento, electricidad, calles de acceso y evacuación de residuos a los vecindarios pobres. Mientras tanto, la mera expectativa de intervención infla los precios del suelo, alienta la especulación y agrava la inseguridad.

Para mejorar el acceso a la tierra y a la vivienda de las crecientes masas de pobres urbanos se requiere una actitud más proactiva. Aunque se reconoce cada vez más el derecho de los pobres a la vivienda, la actitud negativa de la mayoría de los funcionarios ejecutivos sigue impidiéndoles abordar de manera eficaz las necesidades de vivienda de los pobres. En varios países, las mujeres tropiezan con dificultades adicionales en el ejercicio de su derecho a la vivienda, debido a que las leyes nacionales les impiden ser propietarias legales.

Un avance cuántico: nuevo escenario para la vivienda

“Los gobiernos deberían fortalecer su capacidad para responder a las presiones causadas por la rápida urbanización. . . . Debería prestarse especial atención a la gestión de la tierra, a fin de asegurar un aprovechamiento económico de la tierra, proteger los ecosistemas frágiles y facilitar el acceso de los pobres a la tierra, tanto en las zonas urbanas como en las zonas rurales”.(18)

¿Cómo pueden las instituciones nacionales e internacionales contribuir a crear un futuro urbano aceptable para las masas de pobres urbanos, tal como recomendó la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo (CIPD)? En esta cuestión es necesario distinguir entre los enfoques encaminados a satisfacer las necesidades de los pobres actualmente residentes en las ciudades, y los enfoques encaminados a mitigar las presiones que suscitará el gran crecimiento futuro.

Los debates en curso están focalizados principalmente en la situación actual de los tugurios existentes, su organización interna, y sus luchas contra el desalojo y por obtener mejores servicios. Se reconoce cada vez más el papel de las asociaciones locales en la mejora de las condiciones de vida urbana de los pobres. Gracias a las organizaciones de lo pobres urbanos se han ampliado los medios de acción locales y se han cambiado los procedimientos de adopción de decisiones, lo cual tendrá efectos duraderos en la planificación y la gestíón urbanas.(19)

No obstante, dado el crecimiento que se avecina, en muchos países las actuales necesidades de vivienda son apenas el ápice del iceberg. Solamente en África y en Asia, se prevé que entre 2000 y 2030 la población urbana crecerá en 1.700 millones. Muchos de esos nuevos residentes urbanos, migrantes o nativos, son pobres (véase el Recuadro 15).

15

¿CUÁNTOS NUEVOS URBANITAS SON POBRES?

En los países en desarrollo, la proporción de la creciente población urbana pobre, o muy pobre, varía en alto grado y no puede medirse con facilidad. No obstante, incluso las estimaciones más generales indican que esta proporción es alta.

Los tres componentes del crecimiento urbano son: la migración, el crecimiento natural o vegetativo y la reclasificación de zonas rurales como urbanas. El crecimiento vegetativo es universalmente más alto entre los pobres, sean estos migrantes o nativos. En general, los niveles de pobreza de los migrantes son intermedios entre los de las zonas urbanas y rurales. También puede suponerse que los niveles de pobreza de las personas residentes en zonas rurales reclasificadas como urbanas están en algún punto intermedio entre los niveles rurales y urbanos.

En el caso del Brasil, se estima que un 69% de los mi­grantes a zonas urbanas y de residentes en zonas rurales reclasificadas como urbanas (entre 1999 y 2004) pueden clasificarse como “pobres”. En el mismo período, un 48% del crecimiento vegetativo urbano puede atribuirse a los pobres(1). Asi pues, puede suponerse con suficiente margen de confianza,que, incluso en una hipótesis muy moderada, los pobres constituirían más de la mitad de todos los nuevos residentes urbanos. Lógicamente, en los países con altos niveles de pobreza la proporción de nuevos urbanitas pobres sería aun mayor.


La planificación para la futura expansión acelerada de las necesidades de viviendas en las ciudades, incluida la demanda acumulada en el pasado, exige un cambio radical de enfoque por parte de los gobiernos municipales y nacionales. Para ello tendrán que movilizar sus recursos técnicos y políticos a favor, y no en contra, de las necesidades de los pobres en materia de suelo, vivienda y servicios en las ciudades. También necesitarán consultar y aprovechar la experiencia y los conocimientos locales de las organizaciones de los pobres urbanos, muchas de las cuales participan en iniciativas de probada eficacia.

Para afrontar la acelerada duplicación de la población urbana en los países en desarrollo es preciso tener una visión de futuro y aplicar un enfoque más eficaz. Para tener la oportunidad de mejorar su vida, los pobres necesitan acceso a tierras costeables y dotadas de servicios, donde construir sus viviendas y poder disponer de otros servicios. Sobre esa base fundamental, pueden comenzar a construir el resto de su vida. En consecuencia, una iniciativa de importancia crítica a mediano y largo plazo consiste en proporcionar acceso a la vivienda mediante políticas proactivas que incluyan el acceso a la propiedad de la tierra, normas regulatorias, financiación y prestación de servicios.

Una estrategia sería centrarse en proporcionar a los crecientes millones de pobres urbanos acceso a tierras que ya cuenten con servicios. Esta visión de futuro debe estar impregnada de un gran realismo. Los gobiernos de los países en rápido proceso de urbanización realmente no están en condiciones de proporcionar vivienda y servicios urbanos adecuados a la mayoría de su población actual de pobres residentes en las ciudades. Y no estarán, por cierto, en condiciones de satisfacer las necesidades de un número en rápido crecimiento de habitantes urbanos adicionales. Es menos realista aun imaginar que esos nuevos urbanitas estarán en condiciones de competir exitosamente en los que seguramente serán mercados de bienes raíces cada vez más inaccesibles.

En esas condiciones, la cuestión medular consiste en proporcionar tierras con un mínimo nivel de servicios. El propósito sería ofrecer a los pobres un lote accesible mediante transporte rodado (desde autobuses hasta bicicletas), con posibles conexiones a redes de, al menos, abastecimiento de agua, saneamiento, eliminación de residuos y electricidad.

Esta primera vivienda será una simple choza, hecha con restos de materiales y chatarra. Pero probablemente mejorará: la historia de los asentamientos informales nos enseña que, cuando los pobres se sienten seguros de la tenencia, y tienen un acceso razonable a medios de vida y servicios, a lo largo del tiempo irán introduciendo mejoras en sus propias viviendas.

La inversión en la vivienda propia es un medio para que las familias vayan construyendo su bien más valioso, una reserva a la cual recurrir en situaciones de emergencia. Con la ayuda de sus vecinos y el apoyo del gobierno y de organizaciones no gubernamentales, pueden mejorar los servicios básicos.

Proporcionar a los pobres lotes con servicios mínimos no es una solución fácil. Dada la voracidad de los intereses económicos en juego, el dudoso valor jurídico de los títulos de propiedad en muchos países en desarrollo, y la extraña capacidad de los mercados de tierras marginales para generar lucro explotando a los pobres, todo lo que tenga que ver con el uso del suelo siempre está sembrado de dificultades. En general, no solamente los posibles beneficiarios, sino también los gobiernos locales y nacionales tienen recursos muy limitados. Además, los gobiernos suelen estar muy poco dispuestos a adoptar las difíciles decisiones políticas que requiere esta cuestión.

Aun cuando el enfoque de ofrecer tierras dotadas de servicios mínimos es mucho menos ambicioso que el criterio tradicional — inevitablemente condenado al fracaso—, consistente en ofrecer vivienda ya construida y dotada de todos los servicios, esta nueva iniciativa sigue presentando dificultades de índole técnica y política. Requiere un cambio radical de los criterios de planificación del suelo urbano y una revolución en la mentalidad de los políticos y planificadores.

Regulación de los mercados de suelo urbano: ¿misión imposible?

“No es que no haya suelo. El problema es que los mercados del suelo son disfuncionales, las regulaciones están mal orientadas y no hay políticas de gestión proactivas”.(20)

Las principales dificultades técnicas para proporcionar tierras a los pobres urbanos consisten en : a) ubicar y adquirir una superficie suficiente de suelo urbanizable; b) diseñar modalidades sostenibles de financiamiento para su transferencia a los pobres; y c) regular el funcionamiento de los mercados del suelo.

La presunta escasez de suelo ha sido uno de los obstáculos principales que han impedido aplicar políticas de vivienda más eficaces para los pobres. La necesidad de salvaguardar el medio ambiente y proteger las tierras agrícolas frente a una caótica expansión urbana es una preocupación legítima. Sin embargo, las ciudades, en su mayoría, todavía tienen tierras aptas para la edificación en buenas ubicaciones, pero estas tierras son de propiedad o están bajo el control de intereses privados u organismos estatales que carecen de un interés directo en usos del suelo de interés social. Por consiguiente, la verdadera escasez no es de suelo, sino de suelo urbanizado con servicios y a un costo accesible.

Satisfacer las necesidades de los pobres en materia de suelo urbano es fácil cuando existen mercados del suelo y viviendas bien regulados. Los mercados eficaces no sólo ponen más cantidad de tierras a disposición de los pobres, sino que también favorecen el crecimiento económico.

En la práctica, la ausencia de regulacioes apropiadas agrava la pobreza(21): Las personas que están en asentamientos precarios pagan por la tierra, metro a metro, y por los servicios, más que quienes viven en zonas residenciales de más alto nivel económico. Asimismo, la falta de regulación de estos mercados también dificulta que los organismos gubernamentales recauden impuestos sobre bienes inmuebles, o contrarresten la especulación del suelo y, de esta forma puedan incrementar los recursos públicos para la planificación del uso del suelo con una orientación social (véase el Recuadro 16).

 

16

TIERRAS PARA LOS POBRES FRENTE AL RÁPIDO CRECIMIENTO URBANO(1)

El problema no es tanto la escasez de suelo o el número de pobres urbanos, sino el acceso restringido de estos últimos a suelo urbanizado dotado de servicios, y a la vivienda, debido a la distorsión de los mercados del suelo.

Llevar los servicios a zonas donde ya hay asentamientos cuesta más que proporcionar lotes dotados de servicios en zonas no ocupadas. No obstante, las autoridades públicas, aduciendo la insuficiencia de fondos, parecen considerar más atractivas las inversiones de menor cuantía en programas ex post facto, que las políticas proactivas bien planificadas. Pese a esto, se podría hacer mucho para mejorar la situación, por ejemplo, mediante la aprobación de leyes especiales para proporcionar suelo con servicios adecuados a la población de bajos ingresos. Las ciudades podrían financiar el desarrollo urbano con el cobro de impuestos por el aumento resultante en el valor del suelo como resultado de las inversiones públicas en infraestructura o servicios urbanos locales, o bien derivados de la redefinición del uso del suelo con fines más lucrativos, como cambios de usos rurales a usos urbanos, o de usos residenciales a usos comerciales.

La tendencia convencional es tratar a los pobres urbanos como si fueran sujetos pasivos en la producción y consumo de suelo; sin embargo estos disponen con frecuencia de cierta capacidad de pago para adquirir suelo, pese a sus ingresos bajos e inestables. De hecho, los pobres pagan precios muy altos por las viviendas que encuentran en el mercado informal. Esta capacidad de pago podría movilizarse mejor mediante una regulación oficial y la provisión
de lotes.

Por consiguiente, la escasez de suelo o de recursos financieros no es el único obstáculo para la puesta en práctica de políticas sostenibles. En cierto sentido, es preciso proteger a los pobres contra las prácticas abusivas de las compañías inmobiliarias, que se lucran utilizando los servicios ofrecidos por las comunidades locales o el sector público. Para lograr un desarrollo urbano más equitativo se necesita contar con voluntad política, así como con capacidad gerencial y técnica, a fin de seleccionar, obtener e invertir correctamente los recursos disponibles, incluidos los de los propios pobres.


La financiación de la vivienda de interés social siempre ha sido difícil, pero no escasean las propuestas innovadoras, una vez que se supera el prejuicio antiurbano. Cuando existe regulación de los mercados del suelo, puede encauzarse el apoyo de los gobiernos locales, de las ONG y los organismos financieros internacionales hacia un enfoque proactivo.

Los organismos internacionales multilaterales pueden hacer un gran aporte. Las nuevas normas para el sistema de las Naciones Unidas, promulgadas por el Secretario General en agosto de 2006, posibilitarán que las Naciones Unidas aborden esta deficiencia estructural y proporcionen apoyo más eficaz a la financiación de vivienda costeable. El apoyo incluirá sistemas de financiación de hipotecas que favorezcan a los pobres. Dichos sistemas se están ensayando ya sobre el terreno, como alternativa a las políticas convencionales de vivienda de interés social(22). Será preciso prestar particular atención a las limitaciones de género existentes en algunos sistemas crediticios oficiales que excluyen a las mujeres del acceso a este mercado. Se ha comprobado que el acceso a los microcreditos promueve una mayor autonomía de la mujer y contribuye a reducir la pobreza urbana.

Promoción, votos y acción: la necesidad de liderazgo

Estas iniciativas requieren la creación de una nueva conciencia y un nivel sin precedentes de apoyo político a nivel local y nacional. En el mejor de los casos, los políticos, en su mayoría, no quieren confrontar al poderoso mercado urbano de bienes raíces. Menos atrayente aún es la complejidad adicional de responder a las necesidades de los pobres en materia de tierras, según se describió anteriormente. Una iniciativa de importancia crítica, en ausencia de la cual fracasarán casi todas las medidas, consiste en regular el incremento del valor del suelo. En otras palabras, es necesario aplicar medidas fiscales que impidan que los especuladores y las inmobiliarias introduzcan aumentos no razonables en el precio del suelo y los servicios, tan pronto como haya una propuesta de asignar suelo de interés social.

Es poco probable que las actuales estructuras urbanas de poder reciban con agrado este enfoque. La resistencia política se amplifica por el período que transcurre entre las propuestas de intervención y cualquier posible beneficio político: mientras el gasto de capital político y las inversiones financieras se tienen que realizar de inmediato, las ventajas políticas y los beneficios económicos se cosecharán en un futuro distante(23).
La complejidad de esos factores contribuye a explicar por qué tradicionalmente la planificación del uso del suelo a mediano y largo plazo nunca ha sido una alta prioridad para los gobiernos ni para los donantes. Si embargo, no es posible hacer caso omiso de las necesidades de una población en rápido crecimiento. En particular, es preciso considerar explícitamente las barreras jurídicas, sociales y culturales con que tropiezan las mujeres para tener acceso a la tierra. Se necesita contar no sólo con voluntad política y soluciones técnicas viables, sino también con un apoyo normativo coordinado por parte de los donantes y de otros actores relevantes.

La generación de voluntad política comienza reconociendo que los pobres suelen representar la mayor parte del aumento de la población urbana. También exige que los líderes y los encargados de formular políticas acepten la inevitabilidad del crecimiento urbano y traten a lo pobres como verdaderos ciudadanos que tienen un inequívoco derecho a la ciudad y a una vivienda digna. La percepción de que los pobres no son verdaderos ciudadanos urbanos(24) menoscaba el tipo de negociaciones colectivas sobre uso del suelo, normas, servicios públicos y medio ambiente que son necesarias para abordar eficazmente los problemas urbanos más críticos. También atenúa cualquier motivación que los políticos puedan tener para enfrentar esos problemas.

Dada la tradicional aversión a la urbanización y al crecimiento urbano, para crear conciencia entre los responables políticos y los planificadores será necesario realizar eficaces tareas de promoción utilizando un conjunto de evidencias factuales sólidas. Los enfoques multidisciplinarios y un amplio apoyo internacional pueden contribuir a cambiar el sentido de las tendencias, aportando pruebas claras, basadas en hechos convincentes, sobre los cambios en curso y las necesidades que estos generan.

Los especialistas en población, en particular, pueden contribuir a elaborar y difundir lecciones clave mediante datos, análisis y ejemplos concretos, entre ellos: a) la inevitabilidad y las reales ventajas de la urbanización y el crecimiento urbano; b) la inutilidad de los prejuicios y las políticas antiurbanas; c) la creciente proporción de la pobreza nacional, desagregada por género, que está localizada en zonas urbanas; d) la eficacia de los enfoques proactivos para responder a las necesidades de hombres y mujeres pobres en las ciudades; y e) la importancia de involucrar a los pobres en las decisiones que afectan a su hábitat.

Una dosis de realismo

Finalmente, ciertas iniciativas como la asignación a los pobres de lotes con servicios mínimos, deben ir acompañadas de un alto grado de pragmatismo. Las propuestas bien intencionadas no eliminarán el ocasional salvajismo del mercado ni las veleidades del sistema democrático. La distribución de suelo con servicios mínimos puede ser, y lo ha sido muchas veces, usada con propósitos menos nobles que satisfacer las necesidades de los pobres.

El control de las prácticas abusivas de las compañias inmobiliarias y de los proveedores de servicios, que aprovechan los sistemas de distribución de suelo con interés social para acrecentar su propio lucro, es un desafío evidente. Los subsidios pueden, de hecho, incrementar el precio del suelo. Los precedentes a escala mundial de la financiación del suelo son ciertamente desalentadores. Los proyectos piloto ejecutados con éxito a menudo fracasan cuando se trata de replicarlos aumentando su escala.

Otro factor menos importante es que ciertas personas que no son pobres encontrarán la manera de infiltrarse en cualquier plan de distribución y beneficiarse con él. Algunos beneficiarios se marcharán tan pronto como su propiedad adquiera valor de cambio o monetario, aun cuando esto no necesariamente es un hecho negativo, dado que pasa a ser otra modalidad de movilidad social. La distribución de suelo de propiedad pública o expropiado puede ser víctima de planes económicos o políticos inescrupulosos; e incluso puede acrecentar las disparidades territoriales y sociales entre los indigentes y los opulentos(25).

La posibilidad de que sean utilizados para obtener ventajas económicas o políticas indebidas no debería impedir que se aplicaran enfoques de interés social para la distribución de suelo dotadas de servicios. Será preciso que otras fuerzas sociales y políticas, con el apoyo de mejor información y comunicación, entren en acción para denunciar las dolosas y despiadadas maniobras que pueden obstaculizar la mejora de la calidad de vida de los pobres urbanos.(26)

Preparing for the Future

“La formación de tugurios no es ni inevitable ni aceptable”.(27)

Dentro de un futuro previsible, la mayor parte del crecimiento demográfico mundial ocurrirá en los centros urbanos de los países de ingresos medianos y bajos. El logro de las metas de reducción de la pobreza y la desigualdad de género y otros ODM dependerá en gran medida de que se adopten políticas y prácticas urbanas eficaces.

Recientes iniciativas alientan las perspectivas de un enfoque más proactivo respecto del crecimiento urbano y, en especial, de las necesidades de los pobres urbanos. Por ejemplo, el Banco Mundial ha encomendado un estudio de la dinámica de la urbanización mundial con el fin de ayudar a los gobiernos de los países en desarrollo a prepararse para el inminente crecimiento masivo de la población urbana(28). Este estudio no se centra especificamente en las necesidades de los pobres con respecto al uso del suelo, sino en la expansión urbana en general, destacando la necesidad de formular planes realistas para un crecimiento inevitable(29). En el Recuadro 17 se presenta una aplicación práctica de dicho enfoque.

17

PREPARATIVOS PARA LA EXPANSIÓN URBANA EN LAS CIUDADES INTERMEDIAS DEL ECUADOR(1)

Un proyecto del Banco Mundial destinado a mejorar las condiciones de vida de los pobres urbanos del Ecuador tiene como principal objetivo satisfacer las futuras necesidades de vivienda en cinco ciudades de tamaño medio. Se prevé que esas cinco ciudades duplicarán su población dentro de los próximos 15 a 30 años y triplicarán, o triplicarán con creces, su área territorial urbana. Es sorprendente que los planificadores, en su mayoría, no hayan considerado realmente las implicaciones de esas proyecciones de crecimiento de la población. Para absorber el crecimiento previsto será necesario proceder a una reclasificación oficial del uso del suelo en la periferia de las ciudades, para pasar de una zonificación rural a zonificación urbana, y luego ampliar el perímetro oficial de la zona urbana a fin de incluir el aumento previsto en la superficie edificada.

En esas ciudades no hay escasez de lotes a precios asequibles para los pobres. Los lotes residenciales, en su mayoría, son proporcionados por propietarios de tierras privadas o por empresas inmobiliarias que subdividen y venden tierras dotadas de un mínimo de servicios; otros lotes están ocupados por invasores. Para prevenir los aumentos especulativos en los precios y asegurar que el suelo urbanizado siga siendo costeable para los pobres urbanos, es preciso garantizar una oferta sostenida de suelo urbano accesible. A fin de hacer frente a este problema, es necesario que las municipalidades se preparen activamente para la expansión urbana adoptando las siguientes medidas: a) ampliar el perímetro de sus ciudades; b) planificar redes viales en las zonas de expansión; c) ubicar la necesaria franja de entre 25 y 30 metros de ancho con servidumbre de paso para la instalación de infraestructura sub­­te­rránea; y d) obtener los derechos al uso del suelo mediante la aplicación del principio de dominio eminente, o bien por el trueque de tierras entre distintos propietarios, según sea necesario. Asimismo, se pueden utilizar préstamos del Banco Mundial para la adquisición de suelo destinado a viales urbanos (al valor de mercado del suelo declarado a los organismos fiscales) cuando sea oportuno.


En este capítulo se ha argumentado que, para adoptar posiciones proactivas, será necesario un cambio tanto conceptual como operativo. En lugar de debatir cuán rápidamente deben crecer las ciudades, los gobiernos urbanos (y otras instancias interesadas) deben planificar para que el crecimiento previsto se efectúe de una manera tan eficiente y equitativa como sea posible. En lugar de fijar normas que reflejen lo que debe ocurrir, deberían negociar con los residentes locales estándares que reflejen lo que puede lograrse. En lugar de regular el uso del suelo para frenar el crecimiento urbano, deberían utilizar medidas regulatorias para contribuir a establecer emplazamientos seguros y aptos para la vivienda de bajos ingresos.

Los planificadores urbanos y nacionales no pueden lograr nada de esto actuando por sí mismos. Es preciso que tengan presentes las necesidades, estén abiertos a las posibilidades y apoyen las acciones impulsadas localmente para satisfacer dichas necesidades. Los bancos de desarrollo y las organizaciones internacionales, entre ellas el UNFPA y ONU-Hábitat, pueden contribuir a impulsar este programa con conocimientos técnicos, tareas de promoción y diálogo de políticas.

La comunidad internacional y el público en general tienden a centrar la atención en las megaciudades y las conurbaciones espectaculares. Sin embargo, el grueso del crecimiento urbano tendrá lugar en las ciudades de tamaño medio y pequeño, las cuales suelen disponer de escasos recursos y pocos servicios pero, en general, tienen un más fácil acceso a la tierra. Sería posible lograr mucho más con muchos menos recursos si se ayudara a las ciudades pequeñas a generar y utilizar información adecuada, a la vez que se proporcionan otros tipos de apoyo. Así se lograría que la transición urbana fuera más eficaz para promover el objetivo mundial de reducir la pobreza.