Introduction Introducción Chapter 5 Capítulo 5
Chapter 1 Capítulo 1 Chapter 6 Capítulo 6
Chapter 2 Capítulo 2 Notes for Indicators Notas
Chapter 3 Capítulo 3 Notes for boxes Notas de los recuadros
Chapter 4 Capítulo 4 Indicators Indicadores
Capítulo 3 Printer Friendly imprimir artículo
Chapter 1 Revisión de las políticas contra la pobreza urbana

Calles a contramano y nuevas avenidas

El intento de mantener alejadas a las masas: fracaso de una estrategia

Respuesta a las necesidades de los pobres en materia de vivienda

Un avance cuántico: nuevo escenario para la vivienda

Regulación de los mercados de suelo urbano: ¿misión imposible?

Promoción, votos y acción: la necesidad de liderazgo

Una dosis de realismo

Preparación para el futuro

El intento de mantener alejadas a las masas: fracaso de una estrategia

Los gobiernos nacionales han intentado aplicar dos estra­tegias a fin de restringir la rápida expansión de los asentamientos urbanos de los pobres: a) planes ambiciosos para retener a las personas en las zonas rurales, o colonizar nuevas zonas agrícolas; y b) regulación del uso del suelo urbano, mediante desalojos o, más frecuentemente, la denegación de servicios esenciales, entre ellos abastecimiento de agua y saneamiento.(11)

El razonamiento implícito en esas medidas es que los habitantes de tugurios deberían haber empezado por no trasladarse a la ciudad, y que al prestarles asistencia se fomenta la urbanización excesiva. En consecuencia, tales medidas intentan que las ciudades sean menos atractivas para posibles migrantes.

Dado que en los países de bajos ingresos la mayoría de los pobres viven aún en zonas rurales, parecería intuitivamente razonable mantener la migración rural-urbana en un nivel compatible con la disponibilidad de empleos y servicios urbanos. En muchas ciudades de todo el mundo, el debate más movido en las antesalas del poder no ha sido sobre la mejor manera de prestar asistencia a los pobres, sino sobre cómo impedir que lleguen a la ciudad, permanezcan en ella o se asienten allí.

Sin embargo, los argumentos según los cuales la excesiva migración rural-urbana sería la causa de la pobreza urbana, suelen basarse en varios conceptos erróneos:

  • Los migrantes de zonas rurales a zonas urbanas son primordialmente responsables de la pobreza urbana. En la mayoría de los países, el principal componente del crecimiento urbano no es la migración, sino el crecimiento vegetativo (es decir, mayor número de nacimientos que de defunciones), como se señala en el Capítulo 1. En general, no hay mayor concentración de migrantes entre los pobres(12). Además, muchos residentes en asentamientos precarios no son migrantes del campo a la ciudad, sino personas pobres desplazadas de otros sectores de la ciudad.

  • Al centrarse en la pobreza urbana se distrae la atención respecto del desarrollo rural. Postular que “la pobreza rural” y “la pobreza urbana” son distintas y compiten entre sí por los recursos es no sólo un error conceptual, sino un enfoque notablemente miope del problema. De hecho, el desarrollo rural exitoso, por lo general, estimula y apoya el desarrollo urbano, y viceversa(13). Además, el desarrollo rural exitoso puede, en realidad, generar más emigración de las zonas rurales a las urbanas. En cambio, el crecimiento urbano es un poderoso estímulo a la producción alimentaria, especialmente la de agricultores en pequeña escala. El acceso a mercados urbanos florecientes contribuye tanto a la reducción de la pobreza rural como a la seguridad alimentaria urbana.

  • El crecimiento de la población es la causa de los tugurios urbanos. Es verdad que el crecimiento de la ciudad suele ir acompañado de la rápida expansión de vecindarios no planificados y carentes de servicios, con una alta concentración de habitantes pobres. Pero esto es en gran medida consecuencia de la falta de atención a las necesidades de los pobres; es una cuestión de visión del futuro y de gobernabilidad (véase la sección siguiente).

  • Los pobres drenan la economía urbana. Por el contrario, los pobres son indispensables para la economía de las ciudades y para el desarrollo nacional. Es cierto que muchos de ellos trabajan en el sector informal, pero dicho sector no es una mera acumulación desordenada de actividades marginales, como se tiende a considerar; es, en gran parte, un sector competitivo y sumamente dinámico, está bien integrado en la economía urbana, e incluso en la economía mundial. En muchos países de África al sur del Sahara, el sector informal representa hasta dos terceras partes del empleo urbano y desempeña un papel crucial en las respuestas de los hogares urbanos a las crisis. Además, es una importante fuente de empleo e ingreso para las mujeres urbanas pobres.

  • Los migrantes estarían en mejor situación económica si permanecieran en zonas rurales. Cuando los migrantes se trasladan a los centros urbanos, están efectuando opciones racionales. Aun cuando las condiciones de trabajo y de vida en las ciudades presentan muchas dificultades graves, se percibe que son preferibles a las alternativas rurales; de otro modo, esas personas no seguirían migrando. Las medidas para frenar la migración pueden fácilmente empeorar la pobreza tanto rural como urbana, en lugar de mejorarla.

  • Las políticas contra la migración pueden limitar el crecimiento urbano. Hay escasas pruebas de que las regulaciones restrictivas o las deficientes condiciones en las zonas urbanas hayan reducido apreciablemente la emigración del campo a la ciudad. Al agravar las condiciones reinantes, han dificultado la salida de los pobres urbanos de la pobreza y han relegado otras medidas positivas de preparación para el crecimiento urbano.

En síntesis, la movilidad es una estrategia que adoptan las familias y los individuos a fin de mejorar sus vidas y reducir sus riesgos y su vulnerabilidad. Además, en muchas regiones, la gente se ve obligada a marcharse de las zonas rurales: el crecimiento demográfico y los cambios medioambientales han agotado la base de recursos naturales del campo y su capacidad para sostener a los residentes locales. La insegu­ridad generada por los disturbios civiles también impulsa a muchos campesinos a huir hacia las ciudades o sus subur­bios(14). En consecuencia, para muchas personas el desplazamiento hacia las ciudades es no sólo una decisión racional sino que, a veces, es la única manera de sobrevivir.

Pese a numerosas dificultades graves y persistentes, es evidente que la urbanización, en términos generales, mejora indudablemente la vida de la gente. Los migrantes y los pobres urbanos también contribuyen al crecimiento económico urbano y nacional. Las políticas deberían reconocer el papel de la movilidad en el desarrollo y en la reducción de la pobreza. El verdadero problema no es que las ciudades crezcan aceleradamente, sino que no están preparadas para absorber ese crecimiento.

Los controles directos sobre la emigración del campo a la ciudad también pueden agravar la pobreza rural, al reducir las transferencias de dinero y bienes a los hogares rurales por parte de los parientes que han migrado. En la mayoría de los países de bajos ingresos, las remesas y los ingresos producidos por actividades urbanas no agrícolas constituyen una creciente proporción del ingreso de los hogares rurales. Esa integración entre zonas rurales y urbanas probablemente se intensificará a lo largo del tiempo y es preciso apoyarla(15). Los hogares pobres que logran diversificar sus fuentes de ingresos en diferentes ubicaciones y distintos sectores económicos son, por lo general, menos vulnerables a los trastornos económicos bruscos y pueden liberarse de la pobreza.

Los intentos de combatir la migración del campo a la ciudad violan los derechos individuales y obstaculizan el desarrollo en general. Esas medidas son difíciles de aplicar en la práctica y, en general, resultan ineficaces. No cabe sorprenderse de que tengan una prolongada historia de fracasos, como se ilustra en el Recuadro 14.

14

TRATAR DE IMPEDIR LA MIGRACIÓN DEL CAMPO A LA CIUDAD ES UN INTENTO VANO

La historia de los intentos de frenar las corrientes migratorias del campo a la ciudad está repleta de frustraciones. La mayoría de los paises con economías de planificación centralizada, lo intentaron, especialmente limitando la migración hacia la ciudad capital, pero tuvieron escaso o ningún éxito(1). Muchos gobiernos postcoloniales heredaron las rigurosas disposiciones de los regímenes coloniales para prevenir el crecimiento urbano. Las medidas para reorientar los flujos migratorios y cerrar el acceso a los grandes centros urbanos suelen reflejar la falta de comprensión de los tecnócratas de las razones que motivan a las personas a emigrar. Las políticas gubernamentales explícitas tratan sistemáticamente de promover la desconcentración urbana; en cambio, las políticas implícitas, que generalmente están impulsadas por las fuerzas del mercado, casi invariablemente tienen el efecto contrario: fortalecen la concentración.(2)

Esta evidencia ha conducido a la siguiente observación: “…Las sociedades que permiten el libre desplazamiento de las personas dentro de sus fronteras probablemente experimentarán una reducción de la pobreza en las zonas rurales. En las sociedades que tratan de combatir la migración, o de limitar o cambiar el sentido de los flujos de población hacia las ciudades, probablemente habrá escasos cambios y se producirá un deterioro de las condiciones de vida. Por ejemplo, en China y Viet Nam se controlaron rigurosamente los movimientos internos de la población, hasta que se introdujeron reformas, en 1978 y 1986 respectivamente. A partir de estos años, en ambos países la pobreza disminuyó de manera pronunciada en las décadas siguientes”(3)


Finalmente, las actitudes de laissez-faire y las falsas ilusiones acerca del crecimiento urbano son igualmente perjudiciales. Suponer que el futuro crecimiento no se materializará debido a que la situación empeora es, al menos, imprudente:

“. . . El crecimiento y la expansión de las ciudades es un fenómeno ubicuo. Las ciudades en proceso de crecimiento demográfico y económico, inevitablemente experimentan también una expansión urbana. Ésta es, en sí misma, una importante constatación, debido a que los planificadores urbanos y los funcionarios ejecutivos suelen hablar de sus ciudades como si fueran excepciones a la norma, y suelen afirmar que otras ciudades crecerán y se expandirán, pero que la propia no lo hará, simplemente debido a que ya está rebasando con creces su capacidad y piensan que un mayor crecimiento es objetable”(16)


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