Capítulo 1
Chapter 1 La promesa del crecimiento urbano

El iceberg está creciendo

La segunda ola de urbanización: una diferencia de escala

El futuro del crecimiento urbano: tasas, aceleración y magnitud

La mitad del mundo urbano vive en ciudades pequeñas

Diferentes velocidades, diferentes políticas

Políticas basadas en hechos y no en prejuicios



Adegoke Taylor, un vendedor ambulante de 32 años de edad, enjuto, con aire solemne y ojos ansiosos, comparte una habitación de apenas dos por tres metros con otros tres jóvenes, en una callejuela de Isale Eko, a poco más de un centenar de metros del Tercer Puente que une la isla con el continente. En 1999, Taylor emigró a Lagos procedente de Ile-Oluji, un poblado yoruba a 130 millas al noreste. Había obtenido un diploma en minería de una escuela politécnica y su objetivo era una carrera profesional. A su llegada a la ciudad, fue a un club que ofrecía música juju—una variante popular impregnada de ritmos yoruba—y permaneció allí hasta las dos de la mañana. “Esa experiencia, en sí misma, me convenció de que había comenzado una nueva vida”, dijo en inglés, la lingua franca de Lagos. “Por todos lados se ven multitudes, todo el tiempo. Eso me motiva. En la aldea, uno no tiene libertad, y lo que hace un día es lo mismo que hará al día siguiente”. Taylor comprobó rápidamente que ninguno de los empleos en minería anunciados en periódicos de Lagos eran accesibles para él. “Cuando uno no tiene conexiones, no es fácil, porque hay muchos más candidatos que empleos”, dijo. “Si uno no tiene a alguien reconocido que diga: “Yo lo conozco, denle un empleo”, es muy difícil. En este país, si uno no pertenece a la elite”—lo pronunció “e-lait”—”uno comprueba que la vida es dura, muy dura”.

Taylor tuvo una serie de ocupaciones ocasionales: cambio de divisas, venta ambulante de artículos de escritorio, entretejido de cabello, y acarreo de bultos pesados en un depósito, con un salario diario de 400 naira, es decir, unos tres dólares. Ocasionalmente, trabajó para comerciantes del África occidental que acudían a los mercados cercanos al puerto y necesitaban intermediarios para ubicar las mercaderías. Al principio, se alojó en casa de la hermana de un amigo de la infancia, en Mushin, y luego encontró alojamiento barato en una habitación compartida, por siete dólares mensuales, hasta que el edificio quedó destruido por un incendio durante los disturbios étnicos. Taylor perdió todas sus pertenencias. Decidió mudarse a la Isla de Lagos, donde paga un alquiler más alto, 20 dólares por mes.

Taylor trató de emigrar de África, pero sus solicitudes de visado fueron rechazadas por las Embajadas de los Estados Unidos y del Reino Unido. A veces añora la calma de su poblado natal, pero nunca pensó en regresar a Ile-Oluji, con su temprano anochecer y sus monótonos días, y la perspectiva de pasar el resto de su vida haciendo trabajos manuales. Su futuro está en Lagos. . . .
“No hay otra salida, excepto tener éxito”, dijo Taylor
(1)

El iceberg está creciendo

“En la primera mitad del siglo XXI, el crecimiento de las ciudades será el factor más influyente en el desarrollo”. Así comenzaba el informe Estado de la Población Mundial 1996 del UNFPA(2) Cada día que pasa, esa afirmación se confirma aun más.

Hasta hoy, la población humana ha vivido y trabajado principalmente en zonas rurales. Pero el mundo está a punto de dejar atrás su pasado rural. En 2008, por primera vez, más de la mitad de la población del planeta, 3.300 millones de personas, vivirá en ciudades. (3)

El número y la proporción de habitantes urbanos seguirán aumentando aceleradamente. Hacia 2030, la población urbana habrá llegado a 4.900 millones de personas. En comparación, se prevé que la población rural del mundo disminuirá en unos 28 millones entre 2005 y 2030. En consecuencia, a escala mundial, todo el futuro aumento de la población ocurrirá en ciudades de mayor o menor tamaño.

La mayor parte de este crecimiento ocurrirá en los países en desarrollo. Se prevé que la población urbana de África y Asia se duplicará entre 2000 y 2030. También en la región de América Latina y el Caribe seguirá aumentando la población urbana, aun cuando más lentamente. Mientras tanto, la población urbana del mundo desarrollado aumentará relativamente poco: desde 870 millones hasta 1.010 millones de personas.

Esta vasta expansión urbana en los países en desarrollo tiene implicaciones mundiales. Casí todas las grandes transformaciones de índole económica, social, demográfica y medio­ambiental ya ocurren en las ciudades. Lo que ocurra durante los próximos años en las ciudades del mundo menos adelantado conformará las perspectivas de crecimiento económico mundial, de mitigación de la pobreza, de estabilización de la población, de sostenibilidad del medio ambiente y, en última instancia, de ejercicio de los derechos humanos.

No obstante, se hace sorprendentemente poco para maximizar los posibles beneficios de dicha transformación o reducir sus consecuencias dañinas. La Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo (CIPD) recomendó claramente: “Los gobiernos deberían fortalecer su capacidad para responder a las presiones causadas por la rápida urbanización revisando y reorientando, según convenga, los organismos y mecanismos encargados de la ordenación de las zonas urbanas y velando por que todos los grupos de población participen en la planificación y la adopción de decisiones sobre el desarrollo local”(4)

El presente informe exhorta a realizar análisis a largo plazo y a adoptar medidas preventivas congruentes con dichos propósitos. El aumento previsto de la población urbana es demasiado grande, y los cambios ocurrirán con demasiada rapidez, como para que los gobiernos y los planificadores se limiten simplemente a reaccionar frente a los acontecimientos.

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ALGUNAS DEFINICIONES BÁSICAS:

a) Urbano. ícese de los asentamientos o localidades definidos como “urbanos” por los organismos nacionales de estadística.

b) Urbanización: Proceso de transición desde una sociedad rural hacia una sociedad más concentrada en ciudades. Estadísticamente, la urbanización refleja la creciente proporción de población que reside en asentamientos definidos como urbanos, debido principalmente a un saldo neto positivo de la migración del campo a la ciudad. El nivel de urbanización es el porcentaje del total de la población que reside en ciudades, mientras que la tasa de urbanización es la tasa con que crece dicha población.

c) Crecimiento urbano. Aumento en el número de personas que viven en ciudades, medido en términos o bien relativos, o bien absolutos.

d) Crecimiento natural o vegetativo. Diferencia entre el número de nacimientos y el número de defunciones en una población dada.

e) Transición urbana. Transformación de una sociedad, desde predominantemente rural hacia predominantemente urbana.


Una característica sobresaliente del crecimiento de la población urbana en el siglo XXI es que se compondrá, en gran medida, de personas pobres.(5) Las personas pobres suelen quedar excluidas de la planificación urbana; los migrantes son rechazados, o simplemente se hace caso omiso de ellos, en la vana esperanza de desalentar la continua migración.

Una planificación realista del futuro crecimiento urbano exige una explícita consideración de las necesidades de los pobres. También requiere el análisis de las cuestiones de género: con frecuencia, no se toman en cuenta las necesidades y capacidades particulares de las mujeres y las niñas pobres, y se supone que son iguales a las de los hombres y niños pobres. Y, a medida que vayan cambiando las estructuras de la población, tendrá cada vez mayor importancia prestar atención a los jóvenes y a las necesidades de las personas de edad.

En el presente capítulo se describen algunas de las principales tendencias de la transformación urbana, algunos de los obstáculos y algunas de las posibilidades existentes, como punto de partida para intercambiar ideas sobre un nuevo enfoque.

En el Recuadro 1 se ofrecen algunas definiciones. Siempre ha sido problemático definir de manera universal los conceptos básicos: “urbano” y “rural”.(6) A medida que va avanzando la globalización, también puede considerarse cada vez más artificial la división de los asentamientos humanos en “rurales” y “urbanos”. Debido a los adelantos en los transportes y las comunicaciones, las ciudades, las aldeas y las zonas agrícolas están cada vez más cercanas y más conectadas. Las zonas rurales tienen cada vez mayor aspecto de pequeños centros urbanos, mientras que la presencia del sector informal está transformando la vivienda, los servicios y la mano de obra en las ciudades, e incluso las modalidades de producción y consumo. Pero dado que las mentalidades, las actividades de planificación y los datos todavía están compartimentados, sigue siendo necesaria la distinción rural-urbano, aun cuando sea poco precisa.

Cada país tiene su propia definición, y la velocidad del crecimiento urbano cambia continuamente los límites de la ciudad. Sin embargo, las deficiencias en los datos son menos significativas cuando se analizan las tendencias generales y las perspectivas de crecimiento urbano a escala mundial y regional, como se hace en el presente informe.

La segunda ola de urbanización: una diferencia de escala

La comparación de las tendencias futuras con las del pasado permite situar en perspectiva las tendencias actuales del crecimiento urbano. La escala del cambio actual no tiene precedentes, aun cuando en la mayoría de las regiones han disminuido las tasas de crecimiento urbano. También difieren entre sí los factores socioeconómicos y demográficos subyacentes a la transición urbana en los países desarrollados y en los menos adelantados, como se explica en el Recuadro 2.

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LA SEGUNDA OLA(1)

El enorme aumento de la población urbana en los países más pobres es parte de una “segunda ola” de transiciones demográficas, económicas y urbanas, de magnitud y velocidad mucho mayores que la primera. Esa primera ola de transiciones modernas comenzó en Europa y América del Norte a comienzos del siglo XVIII Durante dos siglos (1750 a 1950), esas regiones experimentaron la primera transición demo­­grá­fica, la primera industrialización y la primera ola de urbanización. Así nacieron las nuevas sociedades industriales urbanas que hoy dominan el mundo. El proceso fue comparativamente gradual e involucró a unos pocos centenares de millones de personas.

En el último medio siglo, las regiones menos desarrolladas iniciaron la misma transición. En la mayoría de esas regiones disminuyó rápida y espectacularmente la mortalidad, se logró en uno o dos decenios lo que los países desarrollados habían conseguido en uno o dos siglos, y los efectos demográficos de esas reducciones de la mortalidad fueron de magnitud muy superior. El proceso ha continuado con un descenso de las tasas de fecundidad, muy rápidamente en el Asia oriental y sudoriental y en América Latina, y más lentamente en África.

En ambas olas, el crecimiento de la población se combinó con cambios económicos para impulsar la transición urbana. Sin embargo, de nuevo, la velocidad y la escala de la urbanización actual son mucho mayores que en el pasado. Esto suscita problemas inéditos para las ciudades de los países más pobres, que necesitarán construir una nueva infraestructura urbana—viviendas, energía, agua, saneamiento, calles, instalaciones comerciales y de producción—más rápidamente que cualquiera de las ciudades que experimentaron la primera ola de urbanización.

La segunda ola está acentuada por dos situaciones nuevas. En el pasado, la migración hacia el extranjero mitigó la presión sobre las ciudades europeas. Muchos de esos migrantes, especialmente los que se dirigían a las Américas, se asentaron en nuevas tierras agrícolas que alimentaron a las nuevas ciudades. Debido a las restricciones actuales, la migración internacional es un factor de menor importancia en la urbanización mundial.

Finalmente, la velocidad y la magnitud de la segunda ola están reforzadas por los adelantos en las tecnologías médicas y de salud pública, que reducen rápidamente la mortalidad y posibilitan que las personas regulen su propia fecundidad. Hoy día nos enfrentamos a un desafío mucho mayor para desarrollar y adaptar nuevas formas de organización política, social y económica que satisfagan las necesidades del nuevo mundo urbano.


En América del Norte y en Europa, la primera ola de urbanización duró más de dos siglos, desde 1750 hasta 1950: la población urbana pasó del 10% al 52% y el número de habitantes urbanos, de 15 millones a 423 millones. En la segunda ola de urbanización, en las regiones menos desarrolladas la población urbana aumentará desde 309 millones en 1950 hasta 3.900 millones en 2030. En esos 80 años, la proporción de población urbana de dichos países pasará del 18% a un 56%.

A comienzos del siglo XX, las regiones desarrolladas del planeta tenían más del doble de habitantes urbanos que las menos desarrolladas (150 millones, en comparación con 70 millones). Pese a sus niveles de urbanización mucho más bajos, actualmente los países en desarrollo tienen 2,6 veces más habitantes urbanos que las regiones desarrolladas (1.300 millones, en comparación con 900 millones). Esta brecha aumentará rápidamente en los próximos decenios.

A escala mundial, en el siglo XX la población urbana aumentó desde 220 millones de habitantes en 1900 hasta 2.840 millones en 2000.(7) En el siglo actual, se producirá un crecimiento similar en números absolutos en apenas cuatro decenios. Las regiones en desarrollo, en su conjunto, representarán el 93% de este aumento; y Asia y África, más del 80%.

Entre 2000 y 2030, la población urbana de Asia aumentará desde 1.360 millones hasta 2.640 millones; la de África, desde 294 millones hasta 742 millones; y la de América Latina y el Caribe, desde 394 millones hasta 609 millones. Como resultado de esos incrementos, en 2030 los países en desarrollo tendrán el 80% de la población urbana del mundo. Para ese entonces, casi siete de cada diez habitantes urbanos del mundo vivirán en África y Asia.

Los efectos de la globalización sobre las pautas de crecimiento urbano marcan una diferencia crítica entre las transiciones del pasado y del presente(8) Las ciudades son las principales beneficiarias de la globalización y de la integración progresiva de las economías mundiales. Las personas van en pos de los empleos, los cuales son el resultado de las inversiones y las actividades económicas, y éstas, en su mayoría, están cada vez más concentradas en zonas urbanas dinámicas, grandes y pequeñas.

Por otra parte, muy pocas ciudades de los países en desarrollo generan suficientes empleos para satisfacer las demandas de sus crecientes poblaciones. Además, no todos los estratos de la población se benefician por igual de la urbanización; entre los marginados están los grupos tradicionalmente sometidos a exclusión social y económica, por ejemplo, las mujeres y las minorías étnicas. Como se describe en el Chapter 2 el crecimiento masivo del número de habitantes urbanos, sumado al persistente subdesarrollo y a la escasez de empleos urbanos, crean condiciones de miseria e indigencia peores que las descritas por Charles Dickens durante la Revolución Industrial. No obstante, al igual que en el relato sobre Adegoke Taylor presentado al comienzo de este capítulo, por lo general los migrantes del campo a la ciudad prefieren su nueva vida a la que dejaron atrás.

El futuro del crecimiento urbano: tasas, aceleración y magnitud(9)

En los últimos 30 años, la atención del público y de los medios de comunicación ha estado centrada en dos patrones: la velocidad del crecimiento urbano en las regiones menos desarrolladas y la expansión de las megaciudades (con 10 millones de personas o más). Actualmente, mantener la atención sólo en esos dos aspectos puede ser engañoso.

En primer lugar, el fondo de la cuestión ya no es la alta tasa de crecimiento de las ciudades, sino la magnitud absoluta de los incrementos, especialmente en Asia y África. El hecho es que en la mayoría de las regiones del mundo, la tasa general de crecimiento urbano ha disminuido de forma sostenida (Gráfico 1).

 


Gráfico 1: Tasa media anual de variación de la poblacion urbana, por región 1950-2030

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Fuente: Naciones Unidas. 2006. World Urbanization Prospects: The 2005 Revision, Cuadro A.6. Nueva York: División de Población, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, Naciones Unidas.


En segundo lugar, las megaciudades siguen predominando, pero no han crecido hasta los tamaños que auguraban las proyecciones en el pasado. Actualmente, reside en las megaciudades un 4% de la población del mundo y un 9% de todos los habitantes urbanos. Las megaciudades son una porción importante del mundo urbano, pero probablemente no se expandirán rápidamente dentro de un futuro previsible, como indica el Gráfico 2. Muchas de las mayores ciudades del mundo—entre ellas, Buenos Aires, Calcuta, México D.F., San Pablo y Seúl—en realidad están perdiendo población y no ganándola y son pocas las que se acercan al tamaño que pronosticaron para ellas los catastrofistas en el decenio de 1970.(10)

Algunas ciudades de gran tamaño siguen creciendo rápidamente, pero esto no necesariamente es algo malo. En una economía globalizada, y en regiones como el Asia oriental, el rápido crecimiento puede ser un signo de éxito, y no una causa de aprensión(11) Es cierto que algunas de las megaciudades donde reina la pobreza crecieron muy rápidamente en los últimos 30 años, pero se consideran cada vez más como excepciones.

Entre las 20 megaciudades hoy existentes, sólo seis crecieron con tasas sostenidamente superiores al 3% anual en los últimos 30 años. Las demás experimentaron más bien un crecimiento moderado o bajo. Se prevé que en los próximos diez años, sólo Dacca y Lagos crecerán a tasas superiores al 3% anual; otras seis ciudades lo harán a tasas inferiores al 1%.(12)

La mitad del mundo urbano vive en ciudades pequeñas

Si bien las ciudades de menor tamaño aparecen con menos frecuencia en las noticias periodísticas(13), un 52% de la población urbana del mundo sigue viviendo en asentamientos que tienen menos de 500.000 personas. Como indica el Gráfico 2, en los últimos decenios las ciudades pequeñas siempre han tenido más de la mitad del total de la población urbana. Además, se prevé que entre 2005 y 2015 les corresponda más de la mitad del crecimiento urbano mundial. Ese gráfico también muestra que las ciudades más grandes van acrecentando lentamente a lo largo del tiempo su proporción en la población urbana total, pero dentro de un futuro previsible, seguirán predominando las ciudades de menor tamaño.


Gráfico 2: Población urbana mundial, por tamaño de la ciudad 1975-2015

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fig2

Fuente: Naciones Unidas. 2006. World Urbanization Prospects: The 2005 Revision, Cuadro A.17. Nueva York: División de Población, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, Naciones Unidas.



El continuo papel predominante de las ciudades de menor tamaño en el crecimiento de la población urbana ofrece a la vez motivo de tranquilidad y de preocupación. El caso de Gaborone, presentado en el Recuadro 3, refleja ambos aspectos. El aspecto positivo es que las acciones necesarias son, en principio, más fáciles de realizar en ciudades más pequeñas. Por ejemplo, éstas suelen disponer de mayor flexibilidad en cuanto a la superficie disponible para su expansión y atraen inversiones y poder de decisión.

El aspecto negativo es que, por lo general, las ciudades de menor tamaño tienen más problemas sin resolver y menos recursos humanos, financieros y técnicos a su disposición. Las ciudades más pequeñas—especialmente, las que tienen menos de 100.000 habitantes—tienen notables carencias en materia de vivienda, transporte, agua corriente, eliminación de residuos y otros servicios. En muchos casos, las condiciones de vida de los pobres en estas ciudades no son mejores que la de los campesinos pobres. La situación es particularmente grave en el caso de las mujeres, quienes soportan una carga desproporcionada para poder satisfacer las necesidades del hogar en materia de agua, saneamiento, combustible y manejo de residuos(14).

3

PLANIFICACIÓN PARA LOS POBRES URBANOS EN UNA CIUDAD EN EXPANSIÓN ACELERADA(1)

Gaborone, la capital de Botswana, ilustra muchos de los desafíos que enfrentan las ciudades pequeñas en acelerado crecimiento. A partir de 1971, la población de la ciudad aumentó pronunciadamente, desde 17.700 habitantes hasta más de 186.000, y se prevé que hacia 2020 llegará a 500.000. En ese proceso, Gaborone se está transformando de polvoriento puesto administrativo en próspero núcleo financiero, industrial, administrativo y educacional.

En comparación con muchas otras ciudades pequeñas, Gaborone puede considerarse afortunada porque los ingresos producidos por las minas de diamante del país han aliviado sus dolores de crecimiento. Sin embargo, tropieza con la dispersión de asentamientos de baja densidad; altas tasas de desempleo; un nivel de pobreza del 47%; la proliferación del sector informal; altas tasas de prevalencia del VIH/SIDA; segregación residencial; e infraestructuras deficientes, incluidas las inadecuadas redes de abastecimiento de agua y saneamiento.

En su breve historia, la ciudad ha preparado varios planes urbanísticos, cada uno de los cuales ha quedado rápidamente desactualizado. Para regular el asentamiento de su población en rápido crecimiento, la ciudad ofreció lotes, gratuitamente al principio y luego a un costo nominal. Actualmente, los lotes totalmente dotados de servicios pertenecen al Estado, que los alquila a los ocupantes, pero las viviendas pertenecen al titular de la tenencia del lote por un período de 99 años. Para prevenir la especulación con los valores del suelo, durante un período de diez años no se permite que los ocupantes de los lotes vendan las viviendas.

Este enfoque ha beneficiado a personas pobres y de medianos ingresos, pero no a los muy pobres, quienes terminan en asentamientos marginales y precarios, donde la vivienda no está planificada, tiene difícil acceso y carece de conexión con las redes de abastecimiento de agua y de saneamiento higiénico. Los canales a cielo abierto para el avenamiento de las aguas pluviales suelen estar llenos de lodo, arena o basuras, lo cual causa reiterados desbordes y la consiguiente propagación de enfermedades.

La perspectiva de albergar a medio millón de personas para el año 2020 hace que los problemas actuales parezcan sólo el ápice del iceberg. Los altos funcionarios municipales hablan de crear una ciudad sostenible, pero este sueño está amenazado por la magnitud del crecimiento que se avecina, así como por la falta de personal de planificación capacitado, de información crítica y de una estrategia realista a largo plazo.

Para plasmar la visión de futuro de que Gaborone sea una ciudad mucho más grande y sostenible, es preciso que los encargados de formular políticas adopten medidas basadas en las lecciones aprendidas en la misma ciudad y en otras. Hay que promover el activo involucramiento de los pobres de la ciudad—el grupo social más afectado por la transformación—y lograr el firme compromiso de los responsables políticos a nivel nacional y local para adoptar sin tardanza las necesarias decisiones estratégicas y prepararse para el inevitable crecimiento urbano.


Las ciudades más pequeñas pueden beneficiarse de la tendencia mundial a la descentralización política y adminis­trativa, en virtud de la cual los gobiernos nacionales están delegando en los gobiernos locales parte de sus facultades y competencias en la recaudación de ingresos. En teoría, esto abre nuevas oportunidades para que cada gobierno local exhiba sus particulares ventajas, y atraiga así las inversiones y la actividad económica.(15) La globalización, que cada vez más es el factor decisivo para determinar dónde ocurrirá el crecimiento económico, puede alentar ese proceso, debido a que hay menos necesidad de concentrar ciertas actividades económicas.(16)

Muchas ciudades de menor tamaño todavía no pueden aprovechar la descentralización del gobierno. Pero mediante la mejora de la gobernabilidad, una mayor información y un uso más eficaz de los recursos, combinados con la flexibilidad intrínseca de las ciudades más pequeñas, la descentralización podría acrecentar la capacidad de las autoridades locales para responder al desafío del crecimiento urbano. Además, el nivel local proporciona más oportunidades para la participación activa de las mujeres en el proceso de adopción de decisiones. Así se podría afianzar la rendición de cuentas y mejorar la prestación de servicios.(17)

Diferentes velocidades, diferentes políticas

El calendario y el ritmo de la urbanización varían considerablemente entre las regiones menos desarrolladas (véase el Gráfico 3). Las tendencias generales ocultan amplias variaciones locales entre diferentes países y entre diferentes ciudades. En este informe sólo se consideran las características más significativas.


Gráfico 3: Porcentaje de población residente en zonas urbanas a mitad de año, 1950-2030

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fug3

Fuente: Naciones Unidas. 2006. World Urbanization Prospects: The 2005 Revision, Cuadro A.2. Nueva York: División de Población, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales, Naciones Unidas.


El estudio de varios casos en diferentes regiones y países revela que, por lo general, los encargados de formular políticas se han resistido a aceptar el crecimiento urbano y que muchos han intentado incluso evitarlo reduciendo la migración del campo a la ciudad.

La región de América Latina y el Caribe, en comparación con otras regiones menos desarrolladas, experimentó una transición precoz y rápida.(18) En 2005, un 77% de la población de la región se definía como urbana y un porcentaje de su población superior al de Europa vivía en ciudades de más de 20.000 habitantes. La transición urbana en esta región ha avanzado pese a numerosas y explícitas políticas de corte anti-urbano. En general, la transición urbana ha tenido un efecto positivo sobre el desarrollo. Pero si se hubiera adoptado una actitud proactiva frente al inevitable crecimiento urbano, se habrían minimizado muchas de sus consecuencias negativas, en particular la formación de tugurios y la falta de servicios urbanos para los pobres.

Los Estados árabes del Asia occidental presentan una amplia gama de niveles de urbanización, desde muy altos hasta bajos, y predominan los que están en una etapa intermedia.(19) Los centros urbanos dominan las economías de la mayoría de esos países y la migración del campo a la ciudad sigue siendo cuantiosa en varios de ellos. Si se agrega el crecimiento vegetativo (es decir, mayor número de nacimientos que de defunciones), en algunos casos se generan altas tasas de crecimiento urbano. En general, las políticas oficiales son hostiles a la migración y esto contribuye a la limitada existencia de viviendas para los pobres urbanos, quienes a menudo se ubican en asentamientos marginales precarios.(20) En esta región, como en las demás, la ausencia de una planificación previa del crecimiento urbano acrecienta en esos vecindarios la densidad y la formación de tugurios.

Indudablemente, es en Asia y en África donde el fenómeno tiene mayor prominencia, debido a la gran magnitud de sus poblaciones y a sus perspectivas de enorme crecimiento urbano. En 2005, el nivel de urbanización en Asia era del 40% y en África, del 38%. Pese a que en muchos países hay oposición política a la urbanización, se prevé que en los próximos 25 años las tasas de crecimiento urbano permanecerán a un nivel relativamente alto, originando pronunciados aumentos de la población urbana de ambos continentes y del mundo.

Pese a que la región de África al sur del Sahara es la menos urbanizada, tiene ya una población urbana de la misma magnitud numérica que la de América del Norte.(21) Recientemente, el ritmo de crecimiento urbano se ha mitigado, debido a un crecimiento económico más lento y menores tasas de crecimiento vegetativo, así como algún grado de migración de retorno al campo. No obstante, se prevé que durante varios decenios en esa región se producirán las más altas tasas de crecimiento urbano del mundo, y las tasas de crecimiento vegetativo desempeñarán un importante papel en dicho crecimiento.

Algunas características de la migración y la urbanización en África al sur del Sahara son únicas; por ejemplo, el predominio de ciudades más pequeñas, la baja densidad de población, la alta prevalencia de la migración circular o iterativa y los vínculos con el VIH/SIDA. En algunas partes de la región, el factor primordial de la urbanización es el desplazamiento forzado de poblaciones debido a sequías, hambrunas, conflictos étnicos, disturbios civiles y guerras. En los últimos años, muchas ciudades han perdido sus tradicionales ventajas respecto a las zonas rurales en los ámbitos social y de la salud. Uno de los desafíos más manifiestos que enfrenta la región es el empobrecimiento de la vida urbana.

Pese a esas características, gran parte de la migración a las zonas urbanas ha tenido efectos positivos sobre la economía y sobre los propios migrantes.(22) Muchos son comparativamente pobres, especialmente a su llegada, pero en general los migrantes expresan su preferencia por la ciudad en comparación con la vida rural que dejaron atrás.

Con todo, al parecer los encargados de formular políticas en la región son cada vez más renuentes a aceptar el crecimiento urbano. Quienes viven en la pobreza rural están menos concentrados, son menos visibles y más predecibles. A diferencia de los residentes urbanos pobres, carecen de potencial para movilizarse en masa y plantear perentorias exigencias políticas. No obstante, probablemente la urbanización y la migración urbana en África beneficien tanto a los migrantes individuales como a las economías nacionales. Pese a las condiciones de vida de los pobres urbanos, si se toman en cuentan sus recursos, sus limitaciones y sus oportunidades, las decisiones de los migrantes son perfectamente racionales.

La vasta y heterogénea región de Asia y el Pacífico contiene algunas de las economías mayores y más ricas, así como algunas de las más pequeñas y más pobres. En esta región habitan las tres quintas partes de la población mundial y la mitad de la población urbana; allí se ubican once de las ciudades más grandes del planeta. La población urbana de Asia y el Pacífico se ha quintuplicado desde 1950, pero los niveles de urbanización son bajos en casi todos los países, salvo pocas excepciones.

China y la India, conjuntamente, albergan un 37% del total de la población mundial; por consiguiente, sus enfoques respecto del crecimiento urbano tienen importancia particularmente crítica para el futuro de la humanidad.

Las zonas urbanas de la India todavía tienen menos del 30% del total de la población nacional.(23) Se prevé que esa proporción llegará al 40,7% en 2030. Este nivel, relativamente bajo, se debe en parte a una rigurosa definición nacional del término “urbano” (por ejemplo, se excluyen las zonas periurbanas). Incluso con esa definición, se prevé que en 2030 habrá unos 590 millones de habitantes urbanos.

Los responsables políticos de la India esperan poder retardar más el crecimiento urbano aplicando el Plan nacional de empleo rural aprobado en 2005, en virtud del cual el Gobierno asume la responsabilidad de ofrecer garantías jurídicas de 100 días de empleo en cada ejercicio financiero a cada hogar rural donde haya un miembro adulto dispuesto a desempeñar un trabajo manual no calificado.(24) Está por ver cuáles serán los efectos de dicho Plan sobre la migración del campo a la ciudad.

El crecimiento vegetativo es el principal factor del crecimiento urbano en la India. Las oportunidades de empleo en el sector estructurado de la economía son limitadas y gran parte de la mano de obra urbana trabaja en el sector informal; pero esto no impide que los migrantes acudan a las ciudades más grandes en busca de ventajas intangibles, oportunidades y comodidades. En las ciudades pequeñas, siempre hubo más prevalencia de pobreza que en las ciudades con más de un millón de habitantes o las ciudades de tamaño intermedio; además, entre 1987-1988 y 1993-1994, la pobreza urbana disminuyó más pronunciadamente en las ciudades con más de un millón de habitantes que en las ciudades medianas y pequeñas.



El alto crecimiento en términos absolutos de la población urbana ha impuesto enormes exigencias a la capacidad de las autoridades locales para satisfacer las crecientes demandas de vivienda y servicios. Las asociaciones de voluntarios y las organizaciones de pobres urbanos han logrado notables adelantos en la resolución de estos problemas, pese a las considerables dificultades existentes.



Como ocurre en otras partes, el aumento en términos absolutos de la población urbana ha impuesto enormes exigencias a la capacidad de las autoridades urbanas para satisfacer las crecientes demandas de vivienda y servicios. Las asociaciones de voluntarios y las organizaciones de pobres urbanos (OPU) han logrado notables adelantos en el abordaje de esos problemas, pese a considerables dificultades.

La trayectoria urbana de la India contrasta marcadamente con la de China,(25)donde entre 1949 y 1978 se controló rigurosamente el tamaño de la población urbana, y la residencia en las ciudades era privilegio de una minoría. Pero las políticas económicas posteriores favorecieron la migración hacia la costa, a centros urbanos en rápido crecimiento, dentro de zonas económicas especiales. Poco a poco, se fueron flexibilizando las restricciones a la migración interna y disminuyó el prejuicio oficial contra las ciudades, a medida que éstas se fueron transformando en el motor del rápido crecimiento económico de China.

Actualmente, China es un importante centro manufacturero mundial y casi todas sus fábricas están ubicadas en las ciudades o sus aledaños. Según datos oficiales, hay en el país más de 660 ciudades. Si bien tal vez se hayan ampliado las disparidades económicas entre el campo y la ciudad, vivir en las ciudades ya no entraña privilegios automáticos. Según las proyecciones, en apenas un decenio unos 870 millones de habitantes, más de la mitad de la población de China, residirán en ciudades. De las 139 ciudades que en 2005 tenían 750.000 ó más habitantes, sólo nueve tendrán en 2015 más de cinco millones de habitantes. La ubicación cerca de la costa de muchas de esas ciudades es causa de preocupación, debido a los eventuales efectos del calentamiento climático mundial sobre las costas de baja altitud (Capítulo 5).

China está hoy en el ápice de su transición urbana. Dada su baja tasa de fecundidad urbana—resultado de políticas de planificación de la familia, crecientes costos de la educación y cambio en las aspiraciones de los habitantes urbanos sobre el modo de vida—, la migración del campo a la ciudad ha sido un factor contribuyente al crecimiento urbano mucho más importante en China que en la mayoría de los demás países en desarrollo. Según estimaciones oficiales, cada año unos 18 millones de personas migran desde el campo a la ciudad, con un predominio de los hombres entre los migrantes. La escala y la velocidad de la transformación urbana no tienen precedentes; si bien el proceso conlleva diversos problemas medioambientales y sociales, su continuidad es inevitable.

Políticas basadas en hechos y no en prejuicios

Es comprensible que la velocidad y la magnitud del crecimiento urbano hayan sido motivo de preocupación para los responsables políticos. Muchos preferirían que el crecimiento fuera más lento o que no existiera en absoluto; en teoría, un crecimiento más lento les daría más flexibilidad para subsanar los problemas urbanos. En general, tratan de frenar el crecimiento restringiendo la migración hacia la ciudad, pero, como se explica en el Capítulo 3 esto pocas veces da resultado.

Además, las medidas de ese tipo reflejan una deficiente comprensión de las raíces demográficas del crecimiento urbano. La gente, en su mayoría, piensa que la migración es el factor dominante; pero, en realidad, actualmente la causa principal es, por lo general, el crecimiento vegetativo. Otro factor contribuyente al crecimiento urbano es la reclasificación de zonas y residentes anteriormente “rurales” como “urbanos”.

En los países en desarrollo, el crecimiento de las ciudades durante la “segunda ola” (Recuadro 2, supra) está impulsado por tasas de crecimiento vegetativo más altas que las existentes en Europa y América del Norte en el punto culminante de sus respectivos procesos de urbanización.

Las más recientes investigaciones integrales encaminadas a deslindar el crecimiento vegetativo de los demás componentes del crecimiento urbano muestran que en el país al que corresponde la mediana matemática, la contribución del crecimiento natural era de un 60%.(26) La parte restante del crecimiento urbano—aproximadamente 40%—se explica por una combinación de migración y rezonificación.

A medida que va pasando el tiempo y que los países van teniendo mayor predominio urbano, inevitablemente aumenta la proporción del crecimiento urbano atribuible al crecimiento natural. Es decir, cuanto más alto sea el nivel de urbanización de un país, tanto más pequeño será el número de migrantes potenciales del campo a la ciudad, y tanto mayor el grupo de residentes urbanos que contribuyen al crecimiento natural.

Por supuesto, las experiencias son muy diferentes de un país a otro. En la India, un reciente estudio de los componentes del crecimiento urbano entre 1961 y 2001 constató que la proporción atribuible al crecimiento natural o vegetativo en ese período oscilaba entre un 51% y un 65%.(27) En América Latina, un 65% del actual crecimiento urbano dimana del crecimiento vegetativo, pese a las pronunciadas reducciones de las tasas de fecundidad, especialmente en zonas urbanas.(28) El caso de que el factor predominante sea la migración, como ocurrió recientemente en China, es infrecuente.(29)

Dada la mayor importancia del crecimiento vegetativo y el fracaso de las políticas contra la migración, parece obvio que el medio de reducir la tasa de crecimiento urbano sería la disminución de las tasas de fecundidad, y no el control de la migración. Puesto que las altas tasas de fecundidad en las zonas rurales suelen ser el factor subyacente de la migración rural-urbana, si tanto en las zonas rurales como urbanas hubiera menores tasas de fecundidad, esto desaceleraría el crecimiento urbano. Con dicha reducción los encargados de formular políticas dispondrían de más tiempo para hacer frente a la expansión de la población urbana.

En consecuencia, las políticas encaminadas a frenar el crecimiento urbano deberían prestar más atención a los factores positivos que inciden en la disminución de la fecundidad: el desarrollo social, las inversiones en salud y educación, la ampliación de la autonomía de la mujer y un mejor acceso a los servicios de salud reproductiva. Cuando se reflexiona al respecto, sorprende la escasa influencia de este enfoque en las políticas públicas, en contraste con el enfoque predominante orientado a contener la migración.(30) En el último capítulo de este Informe se trata este tema.