Diferentes velocidades, diferentes políticas

El calendario y el ritmo de la urbanización varían considerablemente entre las regiones menos desarrolladas (véase el Gráfico 3). Las tendencias generales ocultan amplias variaciones locales entre diferentes países y entre diferentes ciudades. En este informe sólo se consideran las características más significativas.

El estudio de varios casos en diferentes regiones y países revela que, por lo general, los encargados de formular políticas se han resistido a aceptar el crecimiento urbano y que muchos han intentado incluso evitarlo reduciendo la migración del campo a la ciudad.

La región de América Latina y el Caribe, en comparación con otras regiones menos desarrolladas, experimentó una transición precoz y rápida.(18) En 2005, un 77% de la población de la región se definía como urbana y un porcentaje de su población superior al de Europa vivía en ciudades de más de 20.000 habitantes. La transición urbana en esta región ha avanzado pese a numerosas y explícitas políticas de corte anti-urbano. En general, la transición urbana ha tenido un efecto positivo sobre el desarrollo. Pero si se hubiera adoptado una actitud proactiva frente al inevitable crecimiento urbano, se habrían minimizado muchas de sus consecuencias negativas, en particular la formación de tugurios y la falta de servicios urbanos para los pobres.

Los Estados árabes del Asia occidental presentan una amplia gama de niveles de urbanización, desde muy altos hasta bajos, y predominan los que están en una etapa intermedia.(19) Los centros urbanos dominan las economías de la mayoría de esos países y la migración del campo a la ciudad sigue siendo cuantiosa en varios de ellos. Si se agrega el crecimiento vegetativo (es decir, mayor número de nacimientos que de defunciones), en algunos casos se generan altas tasas de crecimiento urbano. En general, las políticas oficiales son hostiles a la migración y esto contribuye a la limitada existencia de viviendas para los pobres urbanos, quienes a menudo se ubican en asentamientos marginales precarios.(20) En esta región, como en las demás, la ausencia de una planificación previa del crecimiento urbano acrecienta en esos vecindarios la densidad y la formación de tugurios.

Indudablemente, es en Asia y en Ã�frica donde el fenómeno tiene mayor prominencia, debido a la gran magnitud de sus poblaciones y a sus perspectivas de enorme crecimiento urbano. En 2005, el nivel de urbanización en Asia era del 40% y en Ã�frica, del 38%. Pese a que en muchos países hay oposición política a la urbanización, se prevé que en los próximos 25 años las tasas de crecimiento urbano permanecerán a un nivel relativamente alto, originando pronunciados aumentos de la población urbana de ambos continentes y del mundo.

Pese a que la región de Ã�frica al sur del Sahara es la menos urbanizada, tiene ya una población urbana de la misma magnitud numérica que la de América del Norte.(21) Recientemente, el ritmo de crecimiento urbano se ha mitigado, debido a un crecimiento económico más lento y menores tasas de crecimiento vegetativo, así como algún grado de migración de retorno al campo. No obstante, se prevé que durante varios decenios en esa región se producirán las más altas tasas de crecimiento urbano del mundo, y las tasas de crecimiento vegetativo desempeñarán un importante papel en dicho crecimiento.

Algunas características de la migración y la urbanización en Ã�frica al sur del Sahara son únicas; por ejemplo, el predominio de ciudades más pequeñas, la baja densidad de población, la alta prevalencia de la migración circular o iterativa y los vínculos con el VIH/SIDA. En algunas partes de la región, el factor primordial de la urbanización es el desplazamiento forzado de poblaciones debido a sequías, hambrunas, conflictos étnicos, disturbios civiles y guerras. En los últimos años, muchas ciudades han perdido sus tradicionales ventajas respecto a las zonas rurales en los ámbitos social y de la salud. Uno de los desafíos más manifiestos que enfrenta la región es el empobrecimiento de la vida urbana.

Pese a esas características, gran parte de la migración a las zonas urbanas ha tenido efectos positivos sobre la economía y sobre los propios migrantes.(22) Muchos son comparativamente pobres, especialmente a su llegada, pero en general los migrantes expresan su preferencia por la ciudad en comparación con la vida rural que dejaron atrás.

Con todo, al parecer los encargados de formular políticas en la región son cada vez más renuentes a aceptar el crecimiento urbano. Quienes viven en la pobreza rural están menos concentrados, son menos visibles y más predecibles. A diferencia de los residentes urbanos pobres, carecen de potencial para movilizarse en masa y plantear perentorias exigencias políticas. No obstante, probablemente la urbanización y la migración urbana en �frica beneficien tanto a los migrantes individuales como a las economías nacionales. Pese a las condiciones de vida de los pobres urbanos, si se toman en cuentan sus recursos, sus limitaciones y sus oportunidades, las decisiones de los migrantes son perfectamente racionales.

La vasta y heterogénea región de Asia y el Pacífico contiene algunas de las economías mayores y más ricas, así como algunas de las más pequeñas y más pobres. En esta región habitan las tres quintas partes de la población mundial y la mitad de la población urbana; allí se ubican once de las ciudades más grandes del planeta. La población urbana de Asia y el Pacífico se ha quintuplicado desde 1950, pero los niveles de urbanización son bajos en casi todos los países, salvo pocas excepciones.

China y la India, conjuntamente, albergan un 37% del total de la población mundial; por consiguiente, sus enfoques respecto del crecimiento urbano tienen importancia particularmente crítica para el futuro de la humanidad.

Las zonas urbanas de la India todavía tienen menos del 30% del total de la población nacional.(23) Se prevé que esa proporción llegará al 40,7% en 2030. Este nivel, relativamente bajo, se debe en parte a una rigurosa definición nacional del término “urbanoâ€� (por ejemplo, se excluyen las zonas periurbanas). Incluso con esa definición, se prevé que en 2030 habrá unos 590 millones de habitantes urbanos.

Los responsables políticos de la India esperan poder retardar más el crecimiento urbano aplicando el Plan nacional de empleo rural aprobado en 2005, en virtud del cual el Gobierno asume la responsabilidad de ofrecer garantías jurídicas de 100 días de empleo en cada ejercicio financiero a cada hogar rural donde haya un miembro adulto dispuesto a desempeñar un trabajo manual no calificado.(24) Está por ver cuáles serán los efectos de dicho Plan sobre la migración del campo a la ciudad.

El crecimiento vegetativo es el principal factor del crecimiento urbano en la India. Las oportunidades de empleo en el sector estructurado de la economía son limitadas y gran parte de la mano de obra urbana trabaja en el sector informal; pero esto no impide que los migrantes acudan a las ciudades más grandes en busca de ventajas intangibles, oportunidades y comodidades. En las ciudades pequeñas, siempre hubo más prevalencia de pobreza que en las ciudades con más de un millón de habitantes o las ciudades de tamaño intermedio; además, entre 1987-1988 y 1993-1994, la pobreza urbana disminuyó más pronunciadamente en las ciudades con más de un millón de habitantes que en las ciudades medianas y pequeñas.

Como ocurre en otras partes, el aumento en términos absolutos de la población urbana ha impuesto enormes exigencias a la capacidad de las autoridades urbanas para satisfacer las crecientes demandas de vivienda y servicios. Las asociaciones de voluntarios y las organizaciones de pobres urbanos (OPU) han logrado notables adelantos en el abordaje de esos problemas, pese a considerables dificultades.

La trayectoria urbana de la India contrasta marcadamente con la de China,(25)donde entre 1949 y 1978 se controló rigurosamente el tamaño de la población urbana, y la residencia en las ciudades era privilegio de una minoría. Pero las políticas económicas posteriores favorecieron la migración hacia la costa, a centros urbanos en rápido crecimiento, dentro de zonas económicas especiales. Poco a poco, se fueron flexibilizando las restricciones a la migración interna y disminuyó el prejuicio oficial contra las ciudades, a medida que éstas se fueron transformando en el motor del rápido crecimiento económico de China.

Actualmente, China es un importante centro manufacturero mundial y casi todas sus fábricas están ubicadas en las ciudades o sus aledaños. Según datos oficiales, hay en el país más de 660 ciudades. Si bien tal vez se hayan ampliado las disparidades económicas entre el campo y la ciudad, vivir en las ciudades ya no entraña privilegios automáticos. Según las proyecciones, en apenas un decenio unos 870 millones de habitantes, más de la mitad de la población de China, residirán en ciudades. De las 139 ciudades que en 2005 tenían 750.000 ó más habitantes, sólo nueve tendrán en 2015 más de cinco millones de habitantes. La ubicación cerca de la costa de muchas de esas ciudades es causa de preocupación, debido a los eventuales efectos del calentamiento climático mundial sobre las costas de baja altitud (Capítulo 5).

China está hoy en el ápice de su transición urbana. Dada su baja tasa de fecundidad urbana—resultado de políticas de planificación de la familia, crecientes costos de la educación y cambio en las aspiraciones de los habitantes urbanos sobre el modo de vida—, la migración del campo a la ciudad ha sido un factor contribuyente al crecimiento urbano mucho más importante en China que en la mayoría de los demás países en desarrollo. Según estimaciones oficiales, cada año unos 18 millones de personas migran desde el campo a la ciudad, con un predominio de los hombres entre los migrantes. La escala y la velocidad de la transformación urbana no tienen precedentes; si bien el proceso conlleva diversos problemas medioambientales y sociales, su continuidad es inevitable.