CHAPITRE 6
Chapter 6 Urbanisation et durabilité au XXIe siècle

Que pouvons-nous faire ?

Vision pour un avenir urbain

Une approche gagnante sur tous les tableaux : développement social et croissance urbaine

Améliorer l’information pour améliorer les décisions

Préparation de la transition urbaine : un dernier mot

La gestion de la croissance urbaine est devenue l’un des plus grands défis du XXIe siècle.(1)

L’urbanisation est porteuse de possibilités considérables de réduction de la pauvreté et des inégalités entre les sexes, ainsi que de promotion du développement durable. Toutefois, si des approches efficaces ne sont pas mises en œuvre pour gérer l’augmentation massive du nombre de pauvres, les taudis se multiplieront et les conditions de vie continueront de se détériorer. Si l’expansion incontrôlée des zones urbaines se poursuit, si les villes persistent à utiliser leurs ressources et à consommer sans discernement et sans se préoccuper des dégâts infligés à l’environnement, les problèmes écologiques associés au milieu urbain continueront de s’aggraver.

Comment les villes peuvent-elles éviter les calamités et tirer parti de leurs possibilités de manière optimale ? Les espoirs de trouver à cette double question des réponses se fondent de plus en plus sur l’amélioration de la gouvernance urbaine.
Celle-ci, précédemment synonyme de gestion urbaine, est comprise aujourd’hui comme réunissant la responsabilité redditionnelle des instances gouvernementales et l’engagement civique(2). Elle fait généralement référence aux processus par lesquels les administrations urbaines locales, en partenariat avec d’autres organismes publics et différents segments de la société civile, répondent aux besoins sociaux de manière efficace, participative et transparente et sont tenues responsables de leurs actions.

La bonne gouvernance sera, à n’en pas douter, essentielle dans notre avenir urbain. Toutefois, les préoccupations et les horizons de planification doivent aller au-delà des besoins immédiats. Dans de nombreux pays en développement, les problèmes actuels ne sont qu’un commencement. La mondialisation se poursuivant, la croissance urbaine future sera massive et tant inévitable que nécessaire; mais ce seront les modalités de la croissance qui feront toute la différence. Les villes doivent en conséquence se doter d’une stratégie à long terme pour gérer le changement attendu.

Il a été noté à maintes reprises dans le présent rapport que pour être efficaces, les mesures prises pour relever le défi urbain doivent aussi ajouter une dimension spatiale à cette perspective axée sur le long terme. Il est donc primordial, à des fins de durabilité, d’intégrer les questions sociales et environnementales concernant la croissance urbaine dans le cadre d’une vision élargie du temps et de l’espace.

Plusieurs processus influenceront l’exercice de la gouvernance urbaine. Tous mettent l’accent sur la responsabilité des entités gouvernementales locales, qui sont traditionnellement le maillon le plus faible de la chaîne du secteur public(3).
En premier lieu, la nature de plus en plus interdépendante des relations économiques induit le déplacement de certaines activités commerciales et productives et, de ce fait, de la croissance économique, qui sont soustraites aux villes les plus peuplées. Les administrations locales entreprenantes se voient offrir la possibilité de faire fond sur leurs avantages comparatifs, y compris ceux que leur confère leur emplacement, et d’aider ainsi les entreprises locales à attirer l’investissement étranger direct sur leur territoire. En second lieu, dans la plupart des pays en développement, les administrations nationales délèguent une partie de leurs pouvoirs et de leur autorité de taxation aux instances locales. Celles-ci disposent ainsi de nouvelles possibilités de jouer un rôle plus actif dans le développement social et économique.

En troisième lieu, une plus grande attention accordée aux droits de l’homme et à l’importance accrue de la société civile ainsi que les mouvements de démocratisation et de pluralisme politique ont également, dans de nombreux pays, conféré aux institutions de niveau local des responsabilités plus grandes(4). Cette tendance à la démocratisation contribue à renforcer la gouvernance urbaine en accroissant la participation populaire et en tenant les administrations locales plus responsables de leurs actes.

Enfin, ces tendances à la localisation et à la décentralisation sont d’autant plus importantes que la moitié de la croissance démographique urbaine se produit dans les petites agglomérations. Celles-ci ont l’avantage de la souplesse dans les prises de décisions sur les questions essentielles, telles que l’utilisation des terres, l’infrastructure et les services, et se prêtent davantage à la participation populaire et à la supervision des politiques. En revanche, elles tendent aussi à être insuffisamment dotées en ressources et en moyens financiers, et les informations indispensables ainsi que les capacités techniques requises pour les utiliser leur font défaut.

L’ampleur des défis résultant de la convergence de toute ces tendances est claire, et l’on se rend compte qu’il y aura beaucoup à faire pour concrétiser le potentiel de l’urbanisation. Il faudra à cette fin une vision plus large. Les petites localités, en particulier, auront besoin d’aide. Ces questions seront abordées ci-après.

Que pouvons-nous faire ?

Les organisations internationales, notamment l’UNFPA et ONU-Habitat, peuvent faire au moins trois choses pour aider les pouvoirs publics nationaux et locaux, ainsi que les mouvements de la société civile, à favoriser l’avènement d’un avenir meilleur pour les villes du monde en développement et leurs habitants.

Elles peuvent d’abord aider à apporter les changements politiques nécessaires en œuvrant auprès des planificateurs et des décideurs des pays en développement pour les amener à accepter l’inévitabilité de la croissance urbaine et à adopter des approches plus actives et plus créatives. Ces approches devraient s’appuyer sur les efforts déployés par les pauvres et les groupements qui les représentent, pour obtenir des logements et des moyens d’existence plus sûrs et plus sains dans les centres urbains, au lieu de s’y opposer.

Elles peuvent ensuite attirer l’attention sur de meilleures façons de réduire les taux de croissance urbaine, ce qui donne aux décideurs une latitude plus grande pour entreprendre de résoudre les problèmes urbains. La réduction de la pauvreté, la promotion des droits des femmes et l’offre de meilleurs services de santé reproductive constituent des orientations optimales pour agir sur la principale composante de la croissance urbaine dans les pays en développement, qui est aujourd’hui l’accroissement naturel.

Elles peuvent enfin aider les responsables de l’élaboration des politiques à prendre de meilleures décisions concernant l’avenir urbain, en les encourageant à produire et à utiliser des informations sociodémographiques solides.

Vision pour un avenir urbain

Il faudra, pour réagir judicieusement à la croissance urbaine attendue, faire preuve d’ouverture d’esprit. Les données dont on dispose actuellement ne laissent pas de place au doute et soulignent la nécessité pour les dirigeants à tous les niveaux d’accepter l’urbanisation en tant qu’alliée potentielle du développement. Un dialogue politique fondé sur les faits doit être engagé pour convaincre les responsables que l’urbanisation est non seulement inévitable mais qu’elle peut aussi être une force positive. Les arguments clés sont les suivants :

Avantages inhérents des villes :

  • Malgré l’accroissement de la visibilité et de l’instabilité politique de la pauvreté résultant de la concentration urbaine, celle-ci présente, par rapport à la dispersion, d’incontestables avantages économiques, sociaux, environnementaux et démographiques.

  • La concurrence économique se mondialise de plus en plus; les villes sont mieux à même de tirer parti des perspectives de la mondialisation et de créer des emplois et des revenus pour davantage d’individus.

  • Les villes sont mieux positionnées pour fournir des services d’éducation et de santé et autres, tout simplement du fait de leurs dimensions et de la proximité. Le fait que leurs avantages en la matière ne se concrétisent pas toujours est imputable à la mauvaise gouvernance et aux décisions fondées sur une attitude négative à l’égard de l’urbanisation et de la croissance économique.

  • L’urbanisation freine la dégradation de l’environnement en offrant un exutoire à la croissance de la population urbaine, qui se traduirait autrement par des empiètements sur les habitats naturels et sur les zones de biodiversité. Les villes polluent davantage que les zones rurales tout simplement parce qu’elles engendrent le gros de la croissance économique du pays et qu’elles rassemblent les consommateurs les plus riches. Mais de nombreux problèmes environnementaux pourraient être minimisés par une meilleure gestion urbaine.

  • Du point de vue démographique, l’urbanisation accélère la baisse de la fécondité en facilitant l’exercice des droits en matière de santé reproductive. Dans les zones urbaines, les nouvelles aspirations sociales, l’autonomisation des femmes, les changements des rapports entre les sexes, la qualité supérieure des services de santé reproductive et le meilleur accès à ces services favorisent tous une réduction rapide de la fécondité.

Choix politiques judicieux permettant de freiner la croissance urbaine :

  • La croissance urbaine a lieu principalement dans les villes petites ou moyennes, et cette tendance est appelée à se maintenir. Comme il a été noté précédemment, les questions de gouvernance revêtent dans ces villes une importance capitale. Les villes petites ou moyennes ont plus de souplesse pour faire face à la croissance rapide, mais moins de ressources. Il faut donc s’attacher davantage à les aider à se développer de manière durable.

  • La principale composante de la croissance urbaine n’est généralement pas la migration mais l’augmentation naturelle de la population urbaine. Le moyen le plus efficace de réduire les taux de croissance urbaine consiste à réduire la fécondité non désirée en milieu urbain comme en milieu rural. La pauvreté, conjuguée à la discrimination sexuelle et aux contraintes sociales et culturelles, pèse sur les préférences des pauvres urbains en matière de fécondité et limite leur accès aux services de santé reproductive de qualité.

  • Ni l’histoire ni l’expérience récente ne permettent de penser que l’on peut endiguer la migration urbaine ni même la freiner dans des proportions appréciables. L’opposition à la migration et le refus de venir en aide aux citadins pauvres de crainte d’attirer d’autres migrants ont tout simplement pour effet d’accroître la pauvreté et la dégradation de l’environnement.

  • Une grande part de la croissance urbaine, qu’elle provienne de la migration ou de l’accroissement naturel, se situe dans le segment pauvre de la population. Mais les pauvres ont d’une part le droit d’habiter les villes et d’autre part d’importantes contributions à leur apporter. Les responsables de l’élaboration des politiques urbaines doivent impérativement en tenir compte.

  • Il est particulièrement important d’appuyer les efforts individuels et collectifs des habitants à faible revenu visant à se procurer de meilleurs logements et moyens d’existence en milieu urbain, et de leur donner la possibilité de participer aux processus politiques ainsi que de négocier des solutions à leurs problèmes.

Pauvreté, durabilité et utilisation des terres :

  • De nombreuses villes pourraient réduire leurs problèmes sociaux en prévoyant les besoins des pauvres qui nécessitent, en particulier, des terrains viabilisés afin d’améliorer leur logement. Il est impératif ici d’accorder une attention accrue pour garantir des droits de propriété aux femmes. Un logement sûr et une adresse légale sont essentiels pour permettre aux personnes de tirer parti de ce que la ville a à leur offrir. La façon la plus efficace de procéder est de mettre les terres et les services à la disposition des pauvres avant qu’ils ne s’établissent. Cela exige des autorités qu’elles apprennent à vivre en tenant compte de l’inévitable croissance et à planifier en conséquence.

  • La planification pour répondre aux besoins de terrains des pauvres n’est qu’un aspect de la problèmatique générale de l’utilisation des terres, dont la prise en compte se fera de plus en plus urgente à mesure de l’accroissement de la population urbaine. Le but à viser doit être de minimiser l’empreinte urbaine en réglementant et en orientant l’expansion avant qu’elle n’ait lieu.

  • L’adoption de mesures qui concilient la croissance et la durabilité urbaines est d’une importance primordidale pour l’avenir de l’humanité. Les villes pèsent sur les changements environnementaux mondiaux et en subiront de plus en plus l’influence. D’où la nécessité d’une approche volontariste visant à prévenir la dégradation de l’environnement et à réduire la vulnérabilité des pauvres à cet égard. Ceci revêt une importance cruciale dans les pays en développement, où la population urbaine aura bientôt doublé, et dans les zones côtières de basse altitude.(5)

Importance fondamentale des approches dynamiques :

  • Étant donné les perspectives et l’inévitabilité de la croissance urbaine, seules des approches dynamiques pourront être efficaces. L’atténuation des effets négatifs et l’amplification des aspects positifs de l’urbanisation exigent à la fois une vision et un souci permanent de réduction de la pauvreté, d’instauration de la parité, de l’égalité des sexes et de durabilité environnementale. Cela exige aussi des données et des analyses de qualité, ainsi qu’il est noté dans la dernière partie du présent chapitre.

Une approche gagnante sur tous les tableaux : développement social et croissance urbaine

La croissance urbaine massive dans les pays en développement a été caractérisée à de multiples reprises comme « inévitable » dans le présent rapport. Cette inélucabilité, au cours des décennies à venir, est due à la convergence et à l’inertie d’au moins deux processus dominants, à savoir la mondialisation avec ses multiples ramifications économiques et sociales et la croissance démographique en milieu rural et urbain. Il en est ainsi tout particulièrement en Afrique et en Asie.

En revanche, la vitesse et l’ampleur de cette inéluctable croissance ne sont pas prédéterminées. Si les décideurs pouvaient réduire l’intensité de la croissance démographique, ils disposeraient de davantage de temps pour satisfaire les besoins existants, tout en se préparant à gérer les augmentations futures de la population urbaine.

Jusqu’à présent, les tentatives visant à freiner la croissance urbaine ont porté presque exclusivement sur la réduction de la migration rurale-urbaine et ont rarement réussi. Les migrants continuent de venir s’établir dans les villes car ils estiment, à juste titre, que malgré tous les inconvénients, le milieu urbain leur offre davantage de choix.

Par ailleurs, les efforts de ralentissement de la migration ne tiennent pas compte de la principale composante démographique de la croissance urbaine, qui est l’accroissement naturel dans les zones urbaines (et, indirectement, dans les zones rurales). À mesure que les niveaux d’urbanisation s’élèvent, la part de l’accroissement naturel dans la croissance urbaine augmente. Cela offre aux responsables politiques une possibilité gagnante sur tous les tableaux, qui consiste à réduire le taux d’accroissement naturel de la population en améliorant les conditions de vie des pauvres et en encourageant le respect des droits des femmes.

Réduire le taux d’accroissement naturel exige que l’on améliore la situation sociale et économique des pauvres, que l’on veille à la disponibilité, à des coûts abordables, de services de santé reproductive de qualité, et que l’on autonomise les femmes. Ces interventions ont pour effet conjugué d’influer sur les préférences des individus en matière de fécondité et sur leurs capacités à réaliser ces préférences. Le développement apporte aux personnes les moyens d’exercer leurs droits de l’homme et leur confère un contrôle accru sur leur existence.

Il existe également une relation positive évidente entre le développement, l’autonomisation des femmes et l’aptitude des personnes à planifier efficacement leur famille. Les femmes qui sont en mesure de décider du nombre d’enfants qu’elles mettront au monde et de l’espacement des naissan­ces disposent d’une liberté plus grande pour faire des études, entreprendre des activités communautaires et trouver un emploi rémunéré hors du foyer familial.(6)

La réduction de l’inégalité des sexes en matière d’éducation et de santé et l’élargissement des possibilités offertes aux femmes de trouver des emplois plus variés et mieux rémunérés encourageraient la croissance économique. L’augmentation des revenus, à son tour, réduit l’inégalité des sexes, mais ne lève pas tous les obstacles à la participation et au développement des femmes.

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Santé reproductive, besoins non satisfaits et accroissement naturel

Près d’un cinquième des femmes mariées des pays en développement ont des besoins non satisfaits en matière de planification familiale. La proportion est de plus du double pour les adolescentes que pour l’ensemble de la population. Ces besoins restent très élevés dans la plupart des régions qui offrent peu de services. Dans les pays en développement, les niveaux élevés de besoins de contraception efficace non satisfaits se soldent par 70 à 80 millions de grossesses non désirées par an. Il faut prendre en compte ces besoins pour réduire les risques de santé en matière de reproduction et ouvrir aux jeunes femmes des possibilités d’éducation, d’emploi et de participation sociale.(1)

Ces constats revêtent une pertinence toute particulière pour la croissance urbaine. Que se passerait-il, par exemple, si les citadines pauvres parvenaient aux niveaux de fécondité qu’elles souhaitent ? Une analyse effectuée à des fins d’illustration suggère qu’il pourrait en résulter une différence appréciable pour le taux de croissance des populations urbaines des pays en développement . Les données des enquêtes de population et de santé de deux pays (Bangladesh, 2004, et Colombie, 2005) ont été utilisés pour estimer la situation si les femmes disposaient d’un accès parfait aux services de santé et parvenaient au taux de fécondité souhaité.

Au Bangladesh, le taux de croissance de la population urbaine prévu passerait de 3,38 %  à 3,05 % ; le taux de croissance rural diminuerait encore davantage et de 0,80 %  viendrait s’établir à 0,39 %, au cours de cette même période. La réduction du taux d’accroissement naturel en milieu rural contribuerait évidemment à réduire la migration rurale-urbaine. La simulation n’est certes pas une représentation parfaite de la réalité, mais elle a cependant une valeur indicative.

Le fait de relever l’âge du mariage aurait également un impact sur l’accroissement naturel de la population. Dans la plupart des pays en développement, la procréation est le fait de couples mariés, ce qui fait de l’âge du mariage un indicateur primaire du risque de grossesse. Globalement, 90 % des femmes de 20 à 24 ans ont leur premier enfant après leur mariage. Dans les pays en développement, entre la moitié et les trois quarts de toutes les premières naissances chez 90 % des femmes mariées surviennent durant les deux premières années de mariage. On peut donc s’attendre à ce qu’une augmentation de l’âge moyen au mariage ait une incidence importante dans le sens d’une baisse de la fécondité.


Les progrès dans ce domaine ont souvent été décevants. Les femmes continuent d’être représentées de manière disproportionnée parmi les pauvres. Globalement, la libéralisation économique a peut-être eu des effets négatifs sur la réduction de la pauvreté en général et sur celle des femmes en particulier(7). L’évolution dans le secteur de la santé laisse particulièrement à désirer(8). En outre, une étude de la Banque mondiale a conclu que les services ayant trait à la santé reproductive sont plus inéquitables que tout autre groupe de services(9). Les initiatives de santé publique conçues pour protéger les femmes pauvres se désintègrent dans de nombreuses régions du monde en développement(10). Il n’y a donc pas lieu de s’étonner que les taux de fécondité des citadines pauvres soient plus élevés que ceux des citadines non pauvres. De plus, au sein du ménage, la pauvreté réduit le pouvoir de négociation de la femme, qui ne peut plus imposer ses préférences, contrairement à son conjoint. Ceci joue également en matière d’accès aux informations et aux services de santé reproductive.(11)

Les décideurs ont reconnu les avantages d’un ralentissement de la croissance urbaine, mais n’ont pas compris les coûts ni les limitations des efforts visant à prévenir la migration rurale-urbaine. La réduction de la croissance urbaine ne saurait provenir de l’imposition de restrictions au droit de migrer des personnes mais de leur autonomisation et de la facilitation de l’exercice de leurs droits fondamentaux, notamment du droit à la santé reproductive.

Améliorer l’information pour améliorer les décisions(12)

L’efficacité de la gouvernance et de la gestion dans le contexte social et environnemental qui évolue des zones urbaines en expansion exige des données et des analyses fiables et actualisées. Les intrants démographiques peuvent jouer ici un rôle clé.

Les informations sociodémographiques peuvent servir à appuyer l’application de deux programmes complémentaires : a) l’amélioration de la politique sociale visant à réduire la pauvreté; et b) l’adoption d’une vision plus large concernant l’utilisation durable de l’espace et la fourniture de terrains pour répondre aux besoins en logements des pauvres. Mise en de bonnes mains, à savoir dans de nombreux cas dans celles des groupements de citadins pauvres eux-mêmes, une information de qualité peut contribuer à la réalisation de ces deux programmes.

L’INFORMATION POUR L’EXERCICE DES DROITS DE L’HOMME

Les pauvres ne possèdent pas suffisamment de pouvoir pour se faire entendre des décideurs; en fait, ils sont souvent invisibles aux yeux des dirigeants urbains : les systèmes d’information officiels ne contiennent pas d’informations exactes sur leur existence ou leur lieu de résidence, et de nombreuses administrations municipales ne possèdent pas de données sur les zones informelles. Cette invisibilité se traduit par des investissements moindres, des écoles et des dispensaires de santé peu accessibles, des taux d’absentéisme élevés chez les médecins et les enseignants affectés dans les quartiers pauvres et une importante distance sociale entre les prestataires de services et leurs clients.(13)

Les données sociodémographiques doivent être spatialement désagrégées (organisées par district) pour être véri­ta­blement utiles. Le recueil de données désagrégées par sexe, leur analyse et la budgétisation sexospécifique sont également d’une importance capitale pour répondre aux besoins des femmes et pour permettre à tous les membres de la société de se réaliser pleinement. Les contraintes sexospécifiques, ainsi que les possibilités, influent sur l’accès au revenu, aux biens, au logement, aux transports et aux services de base; néanmoins, les planficateurs urbains font souvent l’économie de cette différenciation, ce qui réduit les avantages sociaux et économiques que les villes pourraient offrir tant aux hommes qu’aux femmes.

Les administrations publiques ont besoin de données fiables, clairement présentées et désagrégées pour combler les lacunes des services, en particulier dans les quartiers en croissance rapide. La société civile, les médias et le grand public en ont également besoin afin de comprendre leurs droits, de formuler leurs demandes, de faire pression sur les planificateurs et les politiciens et d’assurer le suivi des mesures prises par ceux-ci.

Les démarches participatives ont pour but d’obtenir la participation des communautés aux activités de développement et de donner aux personnes un certain contrôle sur divers types de projets de développement. On reconnaît de plus en plus, et il y a lieu de s’en féliciter, que la participation des pauvres, hommes et femmes, aux décisions qui touchent à leur existence est d’une importance capitale(14). Parmi les citadins pauvres, les femmes ont souvent fait figure de pionnières au sein d’organisations de base et ont agi pour que les besoins des communautés soient pris en considération et pour que des changements soient instaurés; nombre de ces organisations se sont transformées en mouvements sociaux efficaces.(15)

Les connaissances autonomisent les personnes et ont des conséquences à long terme pour la planification. La budgétisation et la « cartographie participative » peuvent sensibiliser les communautés, leur montrer quels services publics sont disponibles et qui les utilise, et renforcer le contrôle local(16). Les sondages et la cartographie communautaires sont d’une très grande importance pour les organisations de citadins pauvres (voir encadré 25).

25

Enquêtes et cartographie communautaires à visée pratique

Les communautés défavorisées et les organisations non gouvernementales recueillent des données sur leurs conditions de vie, leurs avoirs et  leurs besoins. Ce faisant, elles accumulent des connaissances sur la communauté et sur le renforcement des groupes communautaires. Elles nouent également des relations entres les membres de la communauté et s’établissent en tant que parties prenantes officielles aux processus d’élaboration des politiques et de planification de la ville.(1)

Phnom Penh
Fondée en tant que groupe d’épargne en 1994, la Fédération de solidarité des citadins pauvres de Phnom Penh a mené plusieurs enquêtes pour recueillir et analyser des données communautaires, notamment sur l’importance et la densité de la population, les professions et les revenus, l’emplacement des logements et les risques, le régime de la location, la disponibilité de l’eau, de l’énergie et de l’assainissement et les façons d’accéder à ces services.(2)

Nairobi
Une fédération de citadins pauvres du Kenya, Muungano wa Wanvijiji, œuvre en étroite collaboration avec une ONG de soutien, le Pamoja Trust, pour élaborer des plans visant à l’obtention de services de base ainsi qu’à la sécurité des droits fonciers. Dans le bidonville de Huruma, des membres du trust et de la fédération appartenant aux villages de Kambi Moto, de Mahiira, de Redeemed, de Ghetto et de Gitathuru ont mené une étude d’enquête communautaire et cartographique avec
le Conseil municipal de Nairobi. Ces sont les habitants de Huruma eux-mêmes qui ont recueilli toutes les données, qui comprenaient les chiffres sur le nombre d’habitants et la taille des ménages, leurs stratégies de revenus et leurs dépenses, ainsi que l’accès à l’eau et à l’assainissement et l’utilisation faite de ces services. L’enquête et la cartographie constituent les premères étapes du processus de régularisation de la situation de ces établissements.(3)

Dar es Salam (République-Unie de Tanzanie)
Le quartier de Manzese et le Programme Safer Cities d’ONU Habitat ont collaboré avec des femmes de la communauté pour déterminer les aspects de la ville qui la rendaient hostile et qui portaient atteinte à la sécurité et à la liberté de mouvement des femmes. Après deux jours de consultations et de visites d’exploration, une carte de
la violence a été dressée et des recommandations spécifiques ont été émises concernant l’amélioration de tout le quartier, depuis la mise en place d’un meilleur éclairage et de meilleurs chemins d’accès, jusqu’à la surveillance des bars locaux, des petits hôtels et des autres petites entreprises. Ces activités ont également mis en évidence la nécessité de prévoir des recours locaux pour lutter contre la violence familiale et la petite criminalité.(4)

Les responsables politiques ont également besoin de données désagrégées au niveau intra-urbain, pour répondre plus efficacement aux besoins des pauvres. Ceci peut aider à effectuer une distribution équilibrée et équitable des ressources, à construire des indicateurs de contrôle de la qualité, à sélectionner les candidats aux programmes et à introduire des ajustements dans l’implantation des organismes, la répartition du personnel et les stratégies de communications.

La dynamique démographique, telle que les modèles de croissance et la structure par âge, varie considérablement au sein des villes et peut présenter des difficultés en matière de gestion des politiques sociales. Bien identifiées, ces variations peuvent améliorer les décisions relatives à l’allocation des ressources dans les domaines de la santé et de l’éducation et contribuer à la formulation d’interventions urbaines de portée plus générale. Il existe toutefois plusieurs obstacles à surmonter qui exigent de nouvelles approches.



Les administrations municipales des pays en développement prennent souvent leurs décisions à très brève échéance, sans se ménager le temps nécessaire à des analyses complexes. L’instabilité institutionnelle vient souvent faire obstacle aux projets de recueil d’information et de recherche.



La présence d’importants établissements informels limite la capacité de l’administration locale à se procurer des données solides. Les bidonvilles et les quartiers irréguliers changent fréquemment de forme sous l’effet des invasions et des expulsions, et les documents officiels sont incomplets, précisément en raison de l’insuffisance des services publics.

La plupart des planificateurs et des administrateurs des pays en développement n’ont pas encore accès à des données et à des indicateurs intra-urbains à haute résolution, bien que l’on ait enregistré certains progrès en la matière grâce au recours aux systèmes d’information géographique pour la cartographie des zones de recensement statistique.

Les données géographiquement désagrégées permettent aux décideurs de traiter l’un des problèmes les plus complexes de l’administration urbaine, celui de choisir où il faut agir, à savoir dans les zones où les écarts entre l’offre et la demande sont les plus grands et les zones qui présentent des indicateurs sociaux cumulatifs négatifs. Ce type de données et leur analyse sont d’une nécessité accrue à mesure que la décentralisation progresse.

Toutes les parties prenantes savent l’importance de l’information dans le processus décisionnel. Cependant, ni les pays donateurs, ni les organismes internationaux et ni les ONG n’ont encore accordé la priorité aux aspects pratiques de la détermination de la demande effective et potentielle d’information, à la mise en place de systèmes d’information pouvant répondre à cette demande et à la formation de groupes pour gérer ces systèmes d’information.(17)

Dans les pays où les ressources sont rares, les responsables des politiques sociales considèrent parfois les décisions rationnelles bien informées comme un luxe. Les institutions nationales peuvent les détromper sur ce point; elles peuvent également apporter leur soutien à la production de données, d’outils et d’analyses pour cerner les besoins et suggérer des choix. L’encadré 26 donne un bon exemple de ce genre de contribution.

26

Face aux défis de la décentralisation

En 1990, confrontée à la décentralisation, l’administration municipale de San Pedro Sula (Honduras) a sollicité l’aide de l’UNFPA pour se doter d’une unité de recherche et de statistique. À l’époque, les autorités ne connaissaient pas grand chose à la dynamique de la population de la ville, si ce n’est qu’elle augmentait rapidement.

L’UNFPA a fourni un appui à la formation de personnel local et a aidé les dirigeants à comprendre le rôle de la dynamique de la population dans le développement local et régional. Une carte de base indiquant l’utilisation des terres au niveau de l’unité d’habitation a été établie et a servi de référence pour procéder à une enquête à faible coût auprès des ménages ainsi qu’à un recensement détaillé de la population et à un relevé d’indicateurs sociaux. Un système de suivi de la fécondité, de la mortalité infantile et des risques pour la santé reproductive a été mis en place. Une base de données pluridisciplinaire a été créée et partagée avec divers groupes municipaux, nationaux et internationaux, notamment avec la Banque interaméricaine de développement.

Ce type de collaboration a permis au projet d’améliorer ses cartes de base, de numériser des cartes « d’îlots » et de produire ultérieurement une carte de base géoréférencée unique pour toute la ville. Les services municipaux du cadastre, de la gestion des eaux et de la voirie se sont servis de ces cartes de base pour leurs propres activités.

Le succès du projet a attiré l’attention d’autres municipalités faisant face à la décentralisation, qui s’en sont inspirées. Le projet a coopéré efficacement avec toute une gamme d’entités de l’administration centrale et locale, le secteur privé, des ONG, le monde de l’enseignement, des donateurs bilatéraux et des organismes internationaux. Les activités ont été développées au niveau local pour intégrer la prévention du VIH/sida ainsi que d’autres aspects de la santé reproductive, de l’égalité des sexes et de l’environnement. Chose d’une importance primordiale, l’information a été partagée avec les communautés locales, ce qui leur a permis de participer aux processus politiques plus activement et à meilleur escient.


La valeur essentielle de l’information pour l’amélioration des services sociaux est confirmée par la tendance mondiale à une élaboration des politiques dite factuelle ou fondée sur les faits. Il reste toutefois beaucoup à faire pour appréhender pleinement la complexité croissante de la sociodémographique urbaine dans les pays en développement et pour déterminer les systèmes d’information requis afin d’appuyer des politiques sociales décentralisées.

Les difficultés sont de taille. Les administrations municipales des pays en développement prennent souvent leurs décisions à très brève échéance, sans se ménager le temps nécessaire à des analyses complexes. L’instabilité institutionnelle vient souvent faire obstacle aux projets de recueil d’information et de recherche(18). Il se pose également des problèmes techniques, tels que l’incohérence entre les unités d’analyse des recensements démographiques ou des sondages officiels et celles dont auraient besoin les utilisateurs potentiels. Les équipes techniques tendent à être petites, insuffisamment formées et équipées; par ailleurs, celles qui possèdent des moyens appropriés créent souvent des systèmes d’information pour lesquels il n’y a pas de demande.

Les systèmes d’information varient considérablement d’un projet à l’autre. Il n’existe pas de normes communes, et les organismes nationaux et internationaux oublient parfois d’échanger des ressources et des informations. Les contributions des donateurs ne répondent pas toujours aux besoins locaux ou aux problèmes de gestion spécifiques du pays, d’où un double emploi et une utilisation défectueuse de l’information. Ce genre de problème remet en cause l’impact à long terme et la durabilité des projets.

Pour pouvoir agir de manière efficace, les responsables des politiques sociales doivent disposer de systèmes d’information démographique qui comprennent d’une part des données sur la répartition des apports, tels que le matériel, la dotation en personnel spécialisé et les services existants, mais qui autorisent également, d’autre part, l’évaluation des structures de fourniture de ces apports au regard des besoins de la population locale, hommes et femmes.

La réponse aux besoins issus de la décentralisation exige aussi un renforcement des capacités au niveau local. Les administrateurs actuellement chargés de la planification décentralisée doivent être formés à l’analyse des phénomènes démographiques (fécondité, mortalité, migration, structure par âge et sexe) en termes spatiaux, au moyen d’outils tels que les systèmes d’information géographique et l’imagerie satellitaire. Ils doivent également être préparés à œuvrer avec la société civile et à aider les groupes locaux à accéder à l’information et aux systèmes d’information.

Au fil des ans, l’UNFPA a toujours appuyé les activités de collecte de données. Le Fonds pourrait accroître son soutien à la planification décentralisée en renforçant les capacités locales de production, d’analyse et d’utilisation de données démographiques pour le développement local. La formation dispensée devrait aller au-delà de la simple manipulation des données et viser à inculquer des connaissances techniques et à renforcer les capacités d’élaboration de propositions dans les grands domaines de la planification locale tels que l’utilisation des sols et l’aménagement du territoire, le logement, les transports et la fourniture de services sociaux de base.

PLANIFIER L’UTILISATION SOCIALE ET DURABLE DE L’ESPACE

Les spécialistes des questions démographiques peuvent jouer un rôle clé en attirant l’attention sur les changements s’inscrivant dans le long terme et vus dans leur ensemble, ainsi qu’en se préparant à la croissance urbaine considérable qui s’annonce dans les pays en développement. Parmi les mesures susceptibles de réduire les coûts sociaux et environnementaux de l’expansion urbaine figurent :

  • L’orientation de la croissance urbaine à venir. L’emploi conjugué de données démographiques, d’images satellites et de données spatiales fournies par les systèmes d’information géographique peuvent contribuer à orienter l’expansion urbaine d’une localité ou d’une agglomération données dans des directions plus favorables. Les projections relatives aux tendances de la croissance, utilisées en conjonction avec d’autres données, concernant par exemple l’altitude, la pente, les sols, leur occupation, les écosystèmes fondamentaux et les risques de dangers, peuvent aider les responsables à déterminer les zones dans lesquelles l’implantation d’établissements devrait être encouragée ou évitée. Pour être utiles dans un système géographique d’information, les données censitaires doivent être disponibles à l’échelle de la plus petite unité spatiale possible (dans de nombreux cas, celle du secteur de recensement).

  • La production d’indicateurs d’alerte rapide. Les indicateurs d’alerte rapide peuvent servir à informer les planificateurs d’expansions urbaines inattendues. Les informations actualisées sur la dynamique générale de l’expansion urbaine et sur les besoins de protection de l’environnement sont essentielles à l’exercice d’une gouvernance urbaine responsable. Les établissements précaires et informels doivent être repérés dès leur apparition. Les technologies de la photographie aérienne et de l’imagerie satellitaire sont de plus en plus mises à contribution à cet égard, pour compléter les estimations de population intercensitaires.

  • La planification des politiques d’infrastructure et de logement. La présence de routes, de transports publics et de réseaux d’alimentation en eau et en électricité détermine la direction dans laquelle les centres urbains s’étendent. Les décisions relatives à leur construction devraient prendre en considération la situation environnementale et démographique de la zone urbaine concernée. Les informations sur les tendances démographiques et les déplacements quotidiens entre les lieux de vie et de travail de la population donnent des indications sur l’intensification des pressions imposées aux établissements humains par la demande de logement ainsi que sur le réseau de routes et de voies publiques.

  • Le repérage des populations à risque. Les informations sur la localisation, la gravité et la fréquence des risques environnementaux constituent un outil de planification fondamental pour tout centre urbain. Les établissements informels des villes sont plus exposés aux risques tels que les crues, séismes et glissements de terrain que les autres quartiers. Les dangers pour la santé y abondent aussi, en raison du surpeuplement et des insuffisances de l’infrastructure, mais aussi parce que ces établissements s’implantent dans des lieux insalubres près de masses d’eau polluées, de décharges municipales ou d’usines polluantes. Les risques spécifiques dépendent non seulement du lieu d’implantation mais aussi du niveau d’information des habitants ainsi que des matériaux de construction et de la qualité générale des logements.

  • L’aménagement de parcs et de sentiers urbains. Les parcs et sentiers sont parfois considérés comme des aménagements de luxe que les centres urbains des pays pauvres ne peuvent pas se permettre, mais les espaces ouverts contribuent au bien-être et à la bonne forme physique des habitants. Ils peuvent aussi aider à promouvoir l’équité dans d’importants domaines de la vie urbaine (voir encadré 27). Les arbres des villes offrent d’importants avantages environnementaux, tels que le filtrage des polluants atmosphériques, l’atténuation de l’effet d’îlot urbain et l’amélioration de la qualité de l’eau. Les outils des systèmes d’information géographique mentionnés ci-dessus peuvent servir à identifier les zones de préservation des espaces verts, soit avant l’implantation des établissements, soit dans le cadre de programmes généraux de rénovation urbaine.

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Un grand égalisateur : l’espace public(1)

Le doublement de la population urbaine des pays en développement qui se produira en l’espace de quelques décennies peut offrir l’occasion d’imaginer de nouvelles conceptions et de nouveaux schémas organisationnels qui rendront les villes plus humaines et plus équitables. Lors de son élection à la mairie de Bogotá en 1998, Enrique Peñalosa a reconnu que l’inégalité du revenu était endémique dans les économies de marché. Mais il s’est déclaré convaincu que « l’égalité de la qualité de vie » pouvait être accrue en accordant la priorité aux intérêts publics par rapport aux intérêts privés dans les zones urbaines.

M. Peñalosa estimait qu’un système de transport municipal était d’une importance essentielle pour l’égalité. Les transports publics doivent passer avant les véhicules privés pour que la démocratie domine et, avec elle, le bien du public. Il considérait les routes comme des monuments élevés à l’inégalité, construits au moyen de fonds détournés d’usages plus importants pour les pauvres au profit d’une petite minorité de gens aisés. La municipalité s’est donc opposée à un plan prévoyant l’aménagement d’autoroutes, en faveur d’un système de transports en commun, de voies piétonnes et de pistes cyclables. Le système chaotique d’autobus privés a été remplacé par un réseau judicieusement structuré, où les lignes d’autobus locales amènent à des lignes express, qui déplacent les usagers à bonne vitesse. Des barrières aménagées le long des rues ont redonné des trottoirs aux piétons et les restrictions imposées aux véhicules privés ont allégé la circulation de 40 % aux heures de pointe. Plusieurs centaines de kilomètres de voies cyclables ont également été construits.

M. Peñalosa a noté que les différences de revenus se font sentir tout particulièrement durant le temps de loisir. Alors que les membres des catégories à revenu élevé disposent de grandes habitations, de jardins et de country-clubs, les personnes à faible revenu et leurs enfants vivent dans des logements exigus et n’ont pour seule option de loisirs que de fréquenter les lieux publics. Convaincu que les espaces publics de qualité réservés aux piétons compensent en partie les inégalités, M. Peñalosa a amélioré l’accès aux espaces verts, aux espaces situés au bord de l’eau et aux voies piétonnes.

Comme on pouvait le prévoir, ces initiatives égalitaires ainsi que d’autres ont provoqué de puissantes levées de bouclier. Mais en tout état de cause, Bogotá a démontré que l’on peut faire beaucoup pour promouvoir l’équité par une utilisation stratégique de l’espace public. Devant le doublement à venir de la population urbaine, les décideurs des pays en développement verront eux aussi des possibilités s’ouvrir pour tirer parti de ce grand égalisateur qu’est l’espace public, seul lieu où tous les citadins se retrouvent sur un pied d’égalité.

Préparation de la transition urbaine : un dernier mot

Les politiques anti-urbaines communément mises en œuvre dans le monde en développement au cours du dernier quart de siècle sont le reflet d’une appréciation erronée des défis et des possibilités dont est porteuse la croissance urbaine. La pauvreté urbaine est incontestablement un problème important, qui s’aggrave dans de nombreux pays en développement. Les problèmes environnementaux sont de plus en plus groupés autour des centres urbains et liés à eux. Mais c’est faire fausse route que de considérer les villes comme responsables de la pauvreté et des problèmes de l’environnement. La dispersion ou la déconcentration des populations et des activités économiques, même si elle était possible, ne remédierait pas à la situation.

Pour que l’humanité bénéficie de la transition urbaine, les dirigeants doivent tout d’abord accepter celle-ci comme à la fois inévitable et importante pour le développement. Ils doivent reconnaître le droit des pauvres à ce que la ville a à offrir et le potentiel de la ville de tirer parti de ce que les pauvres ont à apporter.

Au lieu de tenter de s’opposer, en vain, à l’expansion urbaine, les planificateurs doivent examiner objectivement les options politiques disponibles pour y faire face et pour faire fond sur ses possibilités. L’amélioration du milieu urbain et l’aménagement des taudis retiennent une attention appréciable de la part des administrations municipales et des planificateurs urbains et ce sont des mesures nécessaires, mais elles ne suffisent pas : les villes doivent, d’urgence, tourner leurs regards vers l’avenir.

L’expansion prévue de la population urbaine en Asie et en Afrique, de 1,7 milliard d’habitants à 3,4 milliards en l’espace de trois décennies seulement, et la baisse de niveau des ressources disponibles soulignent la nécessité d’une riposte plus imaginative mais de surcroît pragmatique. Ceci exige à son tour l’adoption d’une vision réaliste de l’avenir, de meilleures informations au niveau local et régional, ainsi que l’application d’approches participatives et la conclusion d’accords négociés faisant fond sur les connaissances et l’expérience des pauvres.

Les décisions prises aujourd’hui dans les villes de l’ensemble du monde en développement façonneront non seulement leur propre destinée, mais aussi l’avenir social et environnemental de l’humanité entière. Le millénaire urbain qui s’approche peut soit rendre la pauvreté, l’inégalité et la dégradation de l’environnement plus gérables, soit provoquer leur aggravation exponentielle. Dans ces conditions, les efforts déployés pour relever les défis et saisir les possibilités de la transition urbaine doivent être empreints d’un sentiment d’urgence.