Introduction Introduction Chapter 5 Chapitre 5
Chapter 1 Chapitre 1 Chapter 6 Chapitre 6
Chapter 2 Chapitre 2 Notes for Indicators Notes
Chapter 3 Chapitre 3 Notes for boxes Sources des encadrés
Chapter 4 Chapitre 4 Indicators Indicateurs
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Chapter 1 Pour un avenir urbain durable : politique, information et gouvernance

Que pouvons-nous faire ?

Vision pour un avenir urbain

Une approche gagnante sur tous les tableaux : développement social et croissance urbaine

Améliorer l’information pour améliorer les décisions

Préparation de la transition urbaine : un dernier mot

Améliorer l’information pour améliorer les décisions(12)

L’efficacité de la gouvernance et de la gestion dans le contexte social et environnemental qui évolue des zones urbaines en expansion exige des données et des analyses fiables et actualisées. Les intrants démographiques peuvent jouer ici un rôle clé.

Les informations sociodémographiques peuvent servir à appuyer l’application de deux programmes complémentaires : a) l’amélioration de la politique sociale visant à réduire la pauvreté; et b) l’adoption d’une vision plus large concernant l’utilisation durable de l’espace et la fourniture de terrains pour répondre aux besoins en logements des pauvres. Mise en de bonnes mains, à savoir dans de nombreux cas dans celles des groupements de citadins pauvres eux-mêmes, une information de qualité peut contribuer à la réalisation de ces deux programmes.

L’INFORMATION POUR L’EXERCICE DES DROITS DE L’HOMME

Les pauvres ne possèdent pas suffisamment de pouvoir pour se faire entendre des décideurs; en fait, ils sont souvent invisibles aux yeux des dirigeants urbains : les systèmes d’information officiels ne contiennent pas d’informations exactes sur leur existence ou leur lieu de résidence, et de nombreuses administrations municipales ne possèdent pas de données sur les zones informelles. Cette invisibilité se traduit par des investissements moindres, des écoles et des dispensaires de santé peu accessibles, des taux d’absentéisme élevés chez les médecins et les enseignants affectés dans les quartiers pauvres et une importante distance sociale entre les prestataires de services et leurs clients.(13)

Les données sociodémographiques doivent être spatialement désagrégées (organisées par district) pour être véri­ta­blement utiles. Le recueil de données désagrégées par sexe, leur analyse et la budgétisation sexospécifique sont également d’une importance capitale pour répondre aux besoins des femmes et pour permettre à tous les membres de la société de se réaliser pleinement. Les contraintes sexospécifiques, ainsi que les possibilités, influent sur l’accès au revenu, aux biens, au logement, aux transports et aux services de base; néanmoins, les planficateurs urbains font souvent l’économie de cette différenciation, ce qui réduit les avantages sociaux et économiques que les villes pourraient offrir tant aux hommes qu’aux femmes.

Les administrations publiques ont besoin de données fiables, clairement présentées et désagrégées pour combler les lacunes des services, en particulier dans les quartiers en croissance rapide. La société civile, les médias et le grand public en ont également besoin afin de comprendre leurs droits, de formuler leurs demandes, de faire pression sur les planificateurs et les politiciens et d’assurer le suivi des mesures prises par ceux-ci.

Les démarches participatives ont pour but d’obtenir la participation des communautés aux activités de développement et de donner aux personnes un certain contrôle sur divers types de projets de développement. On reconnaît de plus en plus, et il y a lieu de s’en féliciter, que la participation des pauvres, hommes et femmes, aux décisions qui touchent à leur existence est d’une importance capitale(14). Parmi les citadins pauvres, les femmes ont souvent fait figure de pionnières au sein d’organisations de base et ont agi pour que les besoins des communautés soient pris en considération et pour que des changements soient instaurés; nombre de ces organisations se sont transformées en mouvements sociaux efficaces.(15)

Les connaissances autonomisent les personnes et ont des conséquences à long terme pour la planification. La budgétisation et la « cartographie participative » peuvent sensibiliser les communautés, leur montrer quels services publics sont disponibles et qui les utilise, et renforcer le contrôle local(16). Les sondages et la cartographie communautaires sont d’une très grande importance pour les organisations de citadins pauvres (voir encadré 25).

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Enquêtes et cartographie communautaires à visée pratique

Les communautés défavorisées et les organisations non gouvernementales recueillent des données sur leurs conditions de vie, leurs avoirs et  leurs besoins. Ce faisant, elles accumulent des connaissances sur la communauté et sur le renforcement des groupes communautaires. Elles nouent également des relations entres les membres de la communauté et s’établissent en tant que parties prenantes officielles aux processus d’élaboration des politiques et de planification de la ville.(1)

Phnom Penh
Fondée en tant que groupe d’épargne en 1994, la Fédération de solidarité des citadins pauvres de Phnom Penh a mené plusieurs enquêtes pour recueillir et analyser des données communautaires, notamment sur l’importance et la densité de la population, les professions et les revenus, l’emplacement des logements et les risques, le régime de la location, la disponibilité de l’eau, de l’énergie et de l’assainissement et les façons d’accéder à ces services.(2)

Nairobi
Une fédération de citadins pauvres du Kenya, Muungano wa Wanvijiji, œuvre en étroite collaboration avec une ONG de soutien, le Pamoja Trust, pour élaborer des plans visant à l’obtention de services de base ainsi qu’à la sécurité des droits fonciers. Dans le bidonville de Huruma, des membres du trust et de la fédération appartenant aux villages de Kambi Moto, de Mahiira, de Redeemed, de Ghetto et de Gitathuru ont mené une étude d’enquête communautaire et cartographique avec
le Conseil municipal de Nairobi. Ces sont les habitants de Huruma eux-mêmes qui ont recueilli toutes les données, qui comprenaient les chiffres sur le nombre d’habitants et la taille des ménages, leurs stratégies de revenus et leurs dépenses, ainsi que l’accès à l’eau et à l’assainissement et l’utilisation faite de ces services. L’enquête et la cartographie constituent les premères étapes du processus de régularisation de la situation de ces établissements.(3)

Dar es Salam (République-Unie de Tanzanie)
Le quartier de Manzese et le Programme Safer Cities d’ONU Habitat ont collaboré avec des femmes de la communauté pour déterminer les aspects de la ville qui la rendaient hostile et qui portaient atteinte à la sécurité et à la liberté de mouvement des femmes. Après deux jours de consultations et de visites d’exploration, une carte de
la violence a été dressée et des recommandations spécifiques ont été émises concernant l’amélioration de tout le quartier, depuis la mise en place d’un meilleur éclairage et de meilleurs chemins d’accès, jusqu’à la surveillance des bars locaux, des petits hôtels et des autres petites entreprises. Ces activités ont également mis en évidence la nécessité de prévoir des recours locaux pour lutter contre la violence familiale et la petite criminalité.(4)

Les responsables politiques ont également besoin de données désagrégées au niveau intra-urbain, pour répondre plus efficacement aux besoins des pauvres. Ceci peut aider à effectuer une distribution équilibrée et équitable des ressources, à construire des indicateurs de contrôle de la qualité, à sélectionner les candidats aux programmes et à introduire des ajustements dans l’implantation des organismes, la répartition du personnel et les stratégies de communications.

La dynamique démographique, telle que les modèles de croissance et la structure par âge, varie considérablement au sein des villes et peut présenter des difficultés en matière de gestion des politiques sociales. Bien identifiées, ces variations peuvent améliorer les décisions relatives à l’allocation des ressources dans les domaines de la santé et de l’éducation et contribuer à la formulation d’interventions urbaines de portée plus générale. Il existe toutefois plusieurs obstacles à surmonter qui exigent de nouvelles approches.



Les administrations municipales des pays en développement prennent souvent leurs décisions à très brève échéance, sans se ménager le temps nécessaire à des analyses complexes. L’instabilité institutionnelle vient souvent faire obstacle aux projets de recueil d’information et de recherche.



La présence d’importants établissements informels limite la capacité de l’administration locale à se procurer des données solides. Les bidonvilles et les quartiers irréguliers changent fréquemment de forme sous l’effet des invasions et des expulsions, et les documents officiels sont incomplets, précisément en raison de l’insuffisance des services publics.

La plupart des planificateurs et des administrateurs des pays en développement n’ont pas encore accès à des données et à des indicateurs intra-urbains à haute résolution, bien que l’on ait enregistré certains progrès en la matière grâce au recours aux systèmes d’information géographique pour la cartographie des zones de recensement statistique.

Les données géographiquement désagrégées permettent aux décideurs de traiter l’un des problèmes les plus complexes de l’administration urbaine, celui de choisir où il faut agir, à savoir dans les zones où les écarts entre l’offre et la demande sont les plus grands et les zones qui présentent des indicateurs sociaux cumulatifs négatifs. Ce type de données et leur analyse sont d’une nécessité accrue à mesure que la décentralisation progresse.

Toutes les parties prenantes savent l’importance de l’information dans le processus décisionnel. Cependant, ni les pays donateurs, ni les organismes internationaux et ni les ONG n’ont encore accordé la priorité aux aspects pratiques de la détermination de la demande effective et potentielle d’information, à la mise en place de systèmes d’information pouvant répondre à cette demande et à la formation de groupes pour gérer ces systèmes d’information.(17)

Dans les pays où les ressources sont rares, les responsables des politiques sociales considèrent parfois les décisions rationnelles bien informées comme un luxe. Les institutions nationales peuvent les détromper sur ce point; elles peuvent également apporter leur soutien à la production de données, d’outils et d’analyses pour cerner les besoins et suggérer des choix. L’encadré 26 donne un bon exemple de ce genre de contribution.

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Face aux défis de la décentralisation

En 1990, confrontée à la décentralisation, l’administration municipale de San Pedro Sula (Honduras) a sollicité l’aide de l’UNFPA pour se doter d’une unité de recherche et de statistique. À l’époque, les autorités ne connaissaient pas grand chose à la dynamique de la population de la ville, si ce n’est qu’elle augmentait rapidement.

L’UNFPA a fourni un appui à la formation de personnel local et a aidé les dirigeants à comprendre le rôle de la dynamique de la population dans le développement local et régional. Une carte de base indiquant l’utilisation des terres au niveau de l’unité d’habitation a été établie et a servi de référence pour procéder à une enquête à faible coût auprès des ménages ainsi qu’à un recensement détaillé de la population et à un relevé d’indicateurs sociaux. Un système de suivi de la fécondité, de la mortalité infantile et des risques pour la santé reproductive a été mis en place. Une base de données pluridisciplinaire a été créée et partagée avec divers groupes municipaux, nationaux et internationaux, notamment avec la Banque interaméricaine de développement.

Ce type de collaboration a permis au projet d’améliorer ses cartes de base, de numériser des cartes « d’îlots » et de produire ultérieurement une carte de base géoréférencée unique pour toute la ville. Les services municipaux du cadastre, de la gestion des eaux et de la voirie se sont servis de ces cartes de base pour leurs propres activités.

Le succès du projet a attiré l’attention d’autres municipalités faisant face à la décentralisation, qui s’en sont inspirées. Le projet a coopéré efficacement avec toute une gamme d’entités de l’administration centrale et locale, le secteur privé, des ONG, le monde de l’enseignement, des donateurs bilatéraux et des organismes internationaux. Les activités ont été développées au niveau local pour intégrer la prévention du VIH/sida ainsi que d’autres aspects de la santé reproductive, de l’égalité des sexes et de l’environnement. Chose d’une importance primordiale, l’information a été partagée avec les communautés locales, ce qui leur a permis de participer aux processus politiques plus activement et à meilleur escient.


La valeur essentielle de l’information pour l’amélioration des services sociaux est confirmée par la tendance mondiale à une élaboration des politiques dite factuelle ou fondée sur les faits. Il reste toutefois beaucoup à faire pour appréhender pleinement la complexité croissante de la sociodémographique urbaine dans les pays en développement et pour déterminer les systèmes d’information requis afin d’appuyer des politiques sociales décentralisées.

Les difficultés sont de taille. Les administrations municipales des pays en développement prennent souvent leurs décisions à très brève échéance, sans se ménager le temps nécessaire à des analyses complexes. L’instabilité institutionnelle vient souvent faire obstacle aux projets de recueil d’information et de recherche(18). Il se pose également des problèmes techniques, tels que l’incohérence entre les unités d’analyse des recensements démographiques ou des sondages officiels et celles dont auraient besoin les utilisateurs potentiels. Les équipes techniques tendent à être petites, insuffisamment formées et équipées; par ailleurs, celles qui possèdent des moyens appropriés créent souvent des systèmes d’information pour lesquels il n’y a pas de demande.

Les systèmes d’information varient considérablement d’un projet à l’autre. Il n’existe pas de normes communes, et les organismes nationaux et internationaux oublient parfois d’échanger des ressources et des informations. Les contributions des donateurs ne répondent pas toujours aux besoins locaux ou aux problèmes de gestion spécifiques du pays, d’où un double emploi et une utilisation défectueuse de l’information. Ce genre de problème remet en cause l’impact à long terme et la durabilité des projets.

Pour pouvoir agir de manière efficace, les responsables des politiques sociales doivent disposer de systèmes d’information démographique qui comprennent d’une part des données sur la répartition des apports, tels que le matériel, la dotation en personnel spécialisé et les services existants, mais qui autorisent également, d’autre part, l’évaluation des structures de fourniture de ces apports au regard des besoins de la population locale, hommes et femmes.

La réponse aux besoins issus de la décentralisation exige aussi un renforcement des capacités au niveau local. Les administrateurs actuellement chargés de la planification décentralisée doivent être formés à l’analyse des phénomènes démographiques (fécondité, mortalité, migration, structure par âge et sexe) en termes spatiaux, au moyen d’outils tels que les systèmes d’information géographique et l’imagerie satellitaire. Ils doivent également être préparés à œuvrer avec la société civile et à aider les groupes locaux à accéder à l’information et aux systèmes d’information.

Au fil des ans, l’UNFPA a toujours appuyé les activités de collecte de données. Le Fonds pourrait accroître son soutien à la planification décentralisée en renforçant les capacités locales de production, d’analyse et d’utilisation de données démographiques pour le développement local. La formation dispensée devrait aller au-delà de la simple manipulation des données et viser à inculquer des connaissances techniques et à renforcer les capacités d’élaboration de propositions dans les grands domaines de la planification locale tels que l’utilisation des sols et l’aménagement du territoire, le logement, les transports et la fourniture de services sociaux de base.

PLANIFIER L’UTILISATION SOCIALE ET DURABLE DE L’ESPACE

Les spécialistes des questions démographiques peuvent jouer un rôle clé en attirant l’attention sur les changements s’inscrivant dans le long terme et vus dans leur ensemble, ainsi qu’en se préparant à la croissance urbaine considérable qui s’annonce dans les pays en développement. Parmi les mesures susceptibles de réduire les coûts sociaux et environnementaux de l’expansion urbaine figurent :

  • L’orientation de la croissance urbaine à venir. L’emploi conjugué de données démographiques, d’images satellites et de données spatiales fournies par les systèmes d’information géographique peuvent contribuer à orienter l’expansion urbaine d’une localité ou d’une agglomération données dans des directions plus favorables. Les projections relatives aux tendances de la croissance, utilisées en conjonction avec d’autres données, concernant par exemple l’altitude, la pente, les sols, leur occupation, les écosystèmes fondamentaux et les risques de dangers, peuvent aider les responsables à déterminer les zones dans lesquelles l’implantation d’établissements devrait être encouragée ou évitée. Pour être utiles dans un système géographique d’information, les données censitaires doivent être disponibles à l’échelle de la plus petite unité spatiale possible (dans de nombreux cas, celle du secteur de recensement).

  • La production d’indicateurs d’alerte rapide. Les indicateurs d’alerte rapide peuvent servir à informer les planificateurs d’expansions urbaines inattendues. Les informations actualisées sur la dynamique générale de l’expansion urbaine et sur les besoins de protection de l’environnement sont essentielles à l’exercice d’une gouvernance urbaine responsable. Les établissements précaires et informels doivent être repérés dès leur apparition. Les technologies de la photographie aérienne et de l’imagerie satellitaire sont de plus en plus mises à contribution à cet égard, pour compléter les estimations de population intercensitaires.

  • La planification des politiques d’infrastructure et de logement. La présence de routes, de transports publics et de réseaux d’alimentation en eau et en électricité détermine la direction dans laquelle les centres urbains s’étendent. Les décisions relatives à leur construction devraient prendre en considération la situation environnementale et démographique de la zone urbaine concernée. Les informations sur les tendances démographiques et les déplacements quotidiens entre les lieux de vie et de travail de la population donnent des indications sur l’intensification des pressions imposées aux établissements humains par la demande de logement ainsi que sur le réseau de routes et de voies publiques.

  • Le repérage des populations à risque. Les informations sur la localisation, la gravité et la fréquence des risques environnementaux constituent un outil de planification fondamental pour tout centre urbain. Les établissements informels des villes sont plus exposés aux risques tels que les crues, séismes et glissements de terrain que les autres quartiers. Les dangers pour la santé y abondent aussi, en raison du surpeuplement et des insuffisances de l’infrastructure, mais aussi parce que ces établissements s’implantent dans des lieux insalubres près de masses d’eau polluées, de décharges municipales ou d’usines polluantes. Les risques spécifiques dépendent non seulement du lieu d’implantation mais aussi du niveau d’information des habitants ainsi que des matériaux de construction et de la qualité générale des logements.

  • L’aménagement de parcs et de sentiers urbains. Les parcs et sentiers sont parfois considérés comme des aménagements de luxe que les centres urbains des pays pauvres ne peuvent pas se permettre, mais les espaces ouverts contribuent au bien-être et à la bonne forme physique des habitants. Ils peuvent aussi aider à promouvoir l’équité dans d’importants domaines de la vie urbaine (voir encadré 27). Les arbres des villes offrent d’importants avantages environnementaux, tels que le filtrage des polluants atmosphériques, l’atténuation de l’effet d’îlot urbain et l’amélioration de la qualité de l’eau. Les outils des systèmes d’information géographique mentionnés ci-dessus peuvent servir à identifier les zones de préservation des espaces verts, soit avant l’implantation des établissements, soit dans le cadre de programmes généraux de rénovation urbaine.

27

Un grand égalisateur : l’espace public(1)

Le doublement de la population urbaine des pays en développement qui se produira en l’espace de quelques décennies peut offrir l’occasion d’imaginer de nouvelles conceptions et de nouveaux schémas organisationnels qui rendront les villes plus humaines et plus équitables. Lors de son élection à la mairie de Bogotá en 1998, Enrique Peñalosa a reconnu que l’inégalité du revenu était endémique dans les économies de marché. Mais il s’est déclaré convaincu que « l’égalité de la qualité de vie » pouvait être accrue en accordant la priorité aux intérêts publics par rapport aux intérêts privés dans les zones urbaines.

M. Peñalosa estimait qu’un système de transport municipal était d’une importance essentielle pour l’égalité. Les transports publics doivent passer avant les véhicules privés pour que la démocratie domine et, avec elle, le bien du public. Il considérait les routes comme des monuments élevés à l’inégalité, construits au moyen de fonds détournés d’usages plus importants pour les pauvres au profit d’une petite minorité de gens aisés. La municipalité s’est donc opposée à un plan prévoyant l’aménagement d’autoroutes, en faveur d’un système de transports en commun, de voies piétonnes et de pistes cyclables. Le système chaotique d’autobus privés a été remplacé par un réseau judicieusement structuré, où les lignes d’autobus locales amènent à des lignes express, qui déplacent les usagers à bonne vitesse. Des barrières aménagées le long des rues ont redonné des trottoirs aux piétons et les restrictions imposées aux véhicules privés ont allégé la circulation de 40 % aux heures de pointe. Plusieurs centaines de kilomètres de voies cyclables ont également été construits.

M. Peñalosa a noté que les différences de revenus se font sentir tout particulièrement durant le temps de loisir. Alors que les membres des catégories à revenu élevé disposent de grandes habitations, de jardins et de country-clubs, les personnes à faible revenu et leurs enfants vivent dans des logements exigus et n’ont pour seule option de loisirs que de fréquenter les lieux publics. Convaincu que les espaces publics de qualité réservés aux piétons compensent en partie les inégalités, M. Peñalosa a amélioré l’accès aux espaces verts, aux espaces situés au bord de l’eau et aux voies piétonnes.

Comme on pouvait le prévoir, ces initiatives égalitaires ainsi que d’autres ont provoqué de puissantes levées de bouclier. Mais en tout état de cause, Bogotá a démontré que l’on peut faire beaucoup pour promouvoir l’équité par une utilisation stratégique de l’espace public. Devant le doublement à venir de la population urbaine, les décideurs des pays en développement verront eux aussi des possibilités s’ouvrir pour tirer parti de ce grand égalisateur qu’est l’espace public, seul lieu où tous les citadins se retrouvent sur un pied d’égalité.


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