CHAPITRE 4
Chapter 4 L’emploi social durable de l’espace

Croissance urbaine et utilisation durable des terres

Densité, étalement urbain et utilisation des terres

Le charme discret des zones suburbaines

Étalement et périurbanisation

Pour ou contre l’étalement

Politiques réalistes d’expansion urbaine

L’humanité s’est vu accorder une deuxième chance : nous devons à présent bâtir derechef des centres urbains qui sont de taille au moins équivalente à celle de villes que nous déjà bâties, mais en le faisant mieux et en un temps particulièrement bref.(1)

Croissance urbaine et utilisation durable des terres

L’espace occupé par les agglomérations urbaines augmente plus rapidement que la population urbaine elle-même. De 2000 à 2030, celle-ci doit augmenter, au niveau mondial, de 72 %, alors que la superficie bâtie des villes de 100 000 habitants et plus pourrait s’accroître de 175 %.(2)

La superficie occupée par les villes n’est pas très vaste, si l’on songe que la moitié de la population mondiale y est établie. Selon de récentes estimations fondées sur imagerie satellite, la totalité des zones urbaines (aires bâties et espaces verts inclus) ne couvre que 2,8 % de la surface émergée de la planète(3). Cela signifie que quelque 3,3 milliards d’habitants occupent une superficie moins grande que la moitié de l’Australie.

Toutefois, la plupart des sites urbains sont des parcelles de terres essentielles. Leur vitesse d’expansion accrue, ainsi que les lieux où les zones supplémentaires sont intégrées dans l’ensemble urbain et les modalités de leur intégration, ont d’importantes implications sociales et environnementales pour les populations futures.

Du point de vue social, comme il a été noté au chapitre 3, les initiatives qui répondent aux besoins de terre et de logement des pauvres favorisent le respect des droits de l’homme. Elles sont essentielles à l’atténuation de la pauvreté, à la fourniture de moyens d’existence durables et à la réduction des inégalités entre les sexes. La majorité de la croissance urbaine aura lieu dans les pays en développement et beaucoup des nouveaux citadins seront pauvres. La forme et l’orientation de la croissance urbaine future, ainsi que la répartition, l’utilisation et l’organisation des terres sont toutes d’une importance capitale pour la croissance économique et la réduction de la pauvreté. Les planificateurs et les décideurs doivent impérativement adopter une démarche active, reposant sur une vision plus large et à plus long terme, pour garantir le respect des droits à la ville d’un nombre de pauvres en rapide augmentation.

L’expansion territoriale des centres urbains aura également des répercussions sur l’environnement. Selon certaines idées reçues, cette expansion est, en soi, néfaste. Étant donné que beaucoup de villes sont implantées au cœur de terres agricoles prospères ou d’autres écosystèmes à riche biodiversité, l’expansion du territoire urbain est perçue comme une réduction supplémentaire des terres productives et comme un empiètement sur des écosystèmes importants.

On assiste toutefois parallèlement à une prise de conscience de plus en plus claire du fait que les établissements urbains sont nécessaires à la durabilité. Les dimensions de la superficie consacrée à l’usage urbain sont moins importantes que la façon dont les villes s’étendent. L’expansion urbaine mondiale absorbe bien moins de terres que les activités produisant des biens de consommation tels que les aliments, les matériaux de construction ou les ressources minières. Elle concerne aussi des superficies inférieures aux pertes annuelles de terres vierges résultant de la mise en valeur agricole, de la sylviculture et de l’élevage animalier, ou de l’érosion ou de la salinisation.(4) 

Aux questions fondamentales suivantes : « Si la population mondiale était plus dispersée, occuperait-elle davantage de terres de grande valeur ? La dispersion dégagerait-elle des terres agricoles à fort rendement ? Contribuerait-elle à éviter les empiètements sur les écosystèmes fragiles ? », la plupart des pays répondraient par la négative. La densité est potentiellement utile. Avec une population mondiale de 6,6 millions d’habitants en 2007, qui augmente de plus de 75 millions d’habitants par an, la concentration démographique est favorable à la durabilité. La protection des écosystèmes ruraux exige, en dernière analyse, que la population soit concentrée dans des zones à forte densité de population et employée principalement à des activités non primaires.(5)

La conclusion que l’affectation des terres à l’usage urbain est potentiellement plus rentable ne fait que souligner davantage la nécessité de politiques judicieuses et prospectives, devant le doublement à brève échéance de la population urbaine dans les pays en développement. Le présent chapitre examine les formes actuelles de l’expansion territoriale des centres urbains et leurs implications. Il propose que davantage d’efforts soient consacrés à l’orientation de la croissance urbaine, de manière à permettre aux villes de contribuer au développement social et à la durabilité urbaine.

Cette proposition exige une vision fondée sur une analyse solide et envisageant l’espace en des termes plus larges que ceux imposés par les limites politiques et administratives. Elle exige également l’adoption d’horizons temporels plus lointains que ceux des mandats des politiciens ou des administrateurs.

Densité, étalement urbain et utilisation des terres(6)

Une étude récente commanditée par la Banque mondiale montre que les modes actuels de croissance urbaine sont de plus en plus gros consommateurs de terres(7). La densité urbaine moyenne (à savoir le nombre d’habitants par kilomètre carré d’espace bâti) est en baisse depuis deux siècles. Avec la poursuite des progrès dans les transports, la tendance est à l’accroissement du taux d’utilisation des terres par habitant urbain.(8)

Les zones bâties de villes de 100 000 habitants ou plus occupent actuellement une superficie d’environ 400 000 km2, dont la moitié dans le monde en développement. Les villes des pays en développement comptent des habitants bien plus nombreux mais ont une superficie moindre par habitant. Dans les pays en développement comme dans les pays industrialisés, la densité moyenne des villes baisse rapidement : elle se situait à un taux annuel de 1,7 % au cours de la décennie écoulée dans les pays en développement et de 2,2 % dans les pays industrialisés.(9)



Les modes actuels de croissance urbaine sont de plus en plus gros consommateurs de terres. La densité urbaine moyenne ... est en baisse depuis deux siècles. Avec la
poursuite des progrès dans les transports, la tendance est à l’accroissement du taux d’utilisation des terres par habitant urbain.



Les villes des pays en développement de 100 000 habitants ou plus verront leur espace bâti tripler pour atteindre 600 000 km2 durant les trois premières décennies du XXIe siècle. Les villes des pays développés s’étendent à une vitesse encore plus grande par habitant, malgré leur population moins nombreuse et leur taux de croissance démographique plus bas. Leurs zones bâties se multiplieront de 2,5 fois de 2000 à 2030, ce qui les portera à 500 000 km2 .(10) 

Ainsi donc, si les tendances actuelles se maintiennent au cours des 30 ans à venir, l’espace bâti (zones vertes exclues donc) des villes de 100 000 habitants et plus, qui couvre aujourd’hui un territoire de la taille de la Suède, couvrira un territoire de la taille de l’Éthiopie. Mais ces projections peuvent en fait sous-estimer les possibilités. Les tendances récentes à la baisse des densités peuvent s’accélérer du fait de l’impact de la mondialisation sur les modes de vie et les processus de production. En tout état de cause, les données indiquent que les pays en développement partagent la tendance à l’étalement urbain.

Celui-ci résulte de la combinaison de différents types de pressions sur l’expansion territoriale. On peut distinguer, en simplifiant, deux types de phénomènes : la suburbanisation et la périurbanisation.

Le charme discret des zones suburbaines

La tendance moderne à l’expansion anarchique des villes a commencé en Amérique du Nord après la Deuxième Guerre mondiale, la croissance suburbaine symbolisant alors « le mode de vie à l’américaine »(11). Le principe d’un retour à une existence rurale et à un rapprochement de la nature comptait pour beaucoup dans cette quête d’une amélioration de la qualité de vie, bien que son application pratique ait eu pour effet d’imposer des contraintes accrues à l’environnement naturel. Des dispositions réglementaires et des facteurs économiques sont venus renforcer la poussée culturelle vers le développement à basse densité et à vocation unique.(12)

En Amérique du Nord, l’usage intensif de l’automobile pour le transport quotidien a été à la fois une cause et une conséquence de l’étalement des villes(13). Ce modèle d’établissement a créé de nouveaux foyers de commerce et de services qui, à leur tour ont encouragé davantage l’usage de l’automobile et la croissance urbaine centripète.

Le modèle suburbain initial de l’étalement urbain était étroitement associé à des préférences en matière de style de vie et à la large disponibilité de l’automobile dans un contexte culturel particulier. Les politiques de logement, d’aménagement routier et de zonage, elles aussi inspirées par les idéals suburbains, se sont conjuguées pour favoriser l’implantation de logements à faible densité.

Les banlieues de l’Amérique du Nord se sont aujourd’hui diversifiées. La prise en compte des besoins des banlieusards a stimulé la décentralisation de l’activité économique et la diversification des zones extérieures. Cependant, le stéréotype de la banlieue, avec sa dispersion et son logement individuel, fait toujours figure de modèle idéal.

Les styles de vie et les valeurs liés aux modes de consommation américains ont apparemment eu une influence sur les préférences d’autres régions pour la vie à une plus grande distance du centre-ville. Ces changements de valeurs et la disponibilité accrue de moyens de transport personnels, en particulier l’automobile, induisent un étalement des villes vers l’extérieur et se traduisent par une reproduction du rêve américain dans les contextes sociaux et économiques les plus divers.(14)

Même en Europe, où les villes étaient traditionnellement plus compactes, on relève des signes d’accroissement de l’étalement et de la suburbanisation(15). De 1969 à 1999, par exemple, la superficie des zones urbanisées en France a quintuplé alors que leur population n’a augmenté que de 50 %(16). La tendance est encore plus récente en Europe méditerranéenne mais, là aussi, le modèle de la ville dense et compacte fait place à un modèle analogue à celui des banlieues américaines(17). À Barcelone, on a pu noter une augmentation appréciable des zones de peuplement au-delà des limites du noyau central de la ville.(18)

La suburbanisation semble plus complexe dans les pays en développement. Du fait de leur pauvreté et des inégalités omniprésentes, la culture de l’automobile avec ses multiples répercussions sur la civilisation urbaine a mis plus longtemps à faire son apparition et elle est toujours limitée à une minorité de la population. Simultanément, la relative précarité des transports publics et de l’infrastructure a empêché les gens plus aisés d’aller s’installer en grands nombres dans les banlieues et d’en revenir facilement pour travailler tous les jours en ville, selon le modèle établi dans d’innombrables villes d’Amérique du Nord.

En Amérique latine, par exemple, marquée par une urbanisation rapide et précoce, les villes se sont développées verticalement et non pas vers l’extérieur durant leur phase de croissance la plus intense. Au plus fort du processus d’urbanisation donc, au cours des années 1970, les classes aisées et moyennes se sont accaparé les espaces centraux et ont rejeté une grande partie de la population pauvre vers la périphérie ou dans d’autres zones difficilement accessibles(19). Comme les citadins pauvres vivent dans de petites maisons et sur de petites parcelles, la densité globale est restée forte.

On a pu observer récemment un modèle de colonisation, à l’américaine, des zones extérieures des villes dans la plupart des pays à revenus bas et intermédiaire(20) et l’on trouve de plus en plus de banlieues aisées dans la plupart des villes. Ce sont là, en bref, des modèles d’urbanisation calqués sur le rêve américain.

La suburbanisation des classes aisées ne suffit toutefois pas à expliquer la tendance croissante à l’étalement urbain, en particulier dans les pays en développement, et il faut donc rechercher des explications supplémentaires.

Étalement et périurbanisation(21)

La croissance des villes du monde en développement est dynamique, diverse et désordonnée; elle est aussi de plus en plus grosse consommatrice d’espace. Ce processus de la croissance urbaine, en grande partie dans les zones de transition non contiguës situées entre la campagne et la ville, est de plus en plus souvent dit périurbanisation(22). L’utilisation des sols dans les zones périurbaines n’est souvent pas clairement réglementée et les compétences administratives pas toujours bien définies(23). Ces zones souffrent de certaines des pires conséquences de la croissance urbaine : pollution, bouleversements sociaux, pauvreté, changements d’utilisation des sols et dégradation des ressources naturelles(24). Mais contrairement aux zones suburbaines, elles accueillent toute une gamme d’activités économiques.

La périurbanisation est alimentée, en partie, par la spéculation foncière, entretenue par la perspective d’une croissance urbaine rapide. Les spéculateurs, propriétaires de terrains dans la ville et aux alentours, espèrent et attendent une augmentation des valeurs foncières. Ils ne louent pas leurs propriétés, en particulier s’ils craignent que les utilisateurs risquent d’acquérir des droits d’usage par prescription ou de bénéficier de loyers contrôlés. Les personnes qui ont besoin de terrains à des fins résidentielles ou de production doivent donc s’éloigner du centre de la ville.

Les changements de structure et le déplacement de l’activité économique contribuent dans une grande mesure à la croissance périurbaine. L’amélioration des réseaux de communication et de transport accroît l’accessibilité des zones périphériques. La mondialisation encourage les économies d’échelle aux stades de la production et de la distribution ce qui, à son tour, encourage l’implantation d’installations de vastes dimensions sur des terrains de grande superficie.

Cette déconcentration et cette décentralisation de la production surviennent souvent dans les environs des villes les plus dynamiques où les entreprises, du fait de leur expansion et de celle de leurs effectifs, ne trouvent plus de locaux au centre-ville et n’ont d’autre option que de se déplacer vers la périphérie. Celle-ci leur offre d’ailleurs une infrastructure, des terres et une main-d’œuvre moins coûteuses, ce qui encourage encore la périurbanisation.(25)

En Asie, la périurbanisation tend à englober les petites villes situées le long de corridors urbains qui s’étendent depuis les régions métropolitaines, par exemple dans les régions côtières de la Chine, la région métropolitaine de Bangkok, la route de Lahore à Islamabad et dans les villages de production artisanale et industrielle du delta du fleuve Rouge au Viet Nam. En revanche, dans la plupart de l’Afrique subsaharienne, les villes s’étendent autour d’un noyau central unique.(26)

La périurbanisation fait appel à une main-d’œuvre de migrants et impose des changements soudains à l’activité économique de nombreux ruraux qui quittent l’agriculture pour entrer dans les secteurs industriel ou tertiaire. Ces changements ont été particulièrement marqués en Asie de l’Est où des villages agraires se trouvent placés aux premières lignes du changement urbain.(27)

En Asie de l’Est, la convergence de droits de propriété mal définis, de politiques axées sur l’exportation et de marchés fonciers imparfaits a contribué une croissance périurbaine particulièrement rapide(28). En Chine, des investissements étrangers ont transformé des économies et des communautés rurales, déclenchant souvent des changements majeurs de la structure sociale et des relations entre les individus et l’environnement (voir encadré 18). La périurbanisation et ses effets ne se limitent pas aux régions côtières telles que celles de Shanghai et du delta du fleuve Perle et ils se manifestent dans l’intérieur du pays, notamment dans les régions de Chongqing et de Chengdu.(29)

18

Étude de cas : la périurbanisation à Quanzhhou (Chine)(1)

La périurbanisation transforme les établissements ruraux en établissements urbains, en y maintenant la plupart de leurs habitants. Caractéristique importante de l’urbanisation de la Chine depuis les années 1980, elle a apporté des changements structuraux et physiques considérables dans de vastes régions rurales. Elle a également estompé les distinctions entre le milieu urbain et le milieu rural, tout particulièrement dans les zones côtières à forte densité de population. La périurbanisation a bénéficié à des populations rurales nombreuses, qui auraient peut-être migré autrement vers les taudis des grandes villes. En revanche, elle n’offre pas les avantages économiques de l’agglomération dans les grandes villes et elle a de graves impacts négatifs sur l’environnement.

Dans une étude de la municipalité de Quanzhou, dans la province du Fujian, les chercheurs ont fait usage de données censitaires récentes et de la technologie des systèmes d’information géographique pour analyser les répercussions de la périurbanisation sur l’environnement et pour informer la planification. Ils ont constaté que la périurbanisation avait contribué à faire de la région un centre économique d’une grande puissance, dominé par les petites et moyennes entreprises. Toutefois, celles-ci sont sous-capitalisées et largement éparpillées; de même, les problèmes environnementaux abondent. Il s’agira, en allouant de nouvelles ressources pour la protection et la gestion de l’environnement, d’encourager la concentration et d’en minimiser les effets négatifs tout en en préservant les avantages.

Les zones périurbaines offrent souvent des logements plus abordables pour les pauvres et les migrants dans des établissements informels et éparpillés(30). Les établissements pauvres de ces zones sont généralement moins sûrs et plus menacés de démolition et les services et l’infrastructure y font généralement défaut. Ils sont en concurrence pour l’espace avec l’agriculture et peuvent souvent être déplacés par d’autres utilisations économiques. La conversion des terres, les perspectives des marchés et les flux rapides de main-d’œuvre, de biens, de capitaux et de déchets font monter les prix des terrains(31). La périurbanisation entraîne également une augmentation du coût de la vie pour la population rurale en place.(32)

Les zones périurbaines sont le lieu de toute une gamme d’activités telles que l’agriculture, l’élevage, l’artisanat; elles font également l’objet d’une expansion industrielle, de spéculation foncière et de suburbanisation résidentielle; elles peuvent aussi servir d’aires d’évacuation des déchets(33). Elles remplissent d’autres fonctions d’une importance clé pour les zone urbaines, depuis l’approvisionnement en nourriture (voir encadré 19), en énergie, en eau, en matériaux de construction et autres biens essentiels, jusqu’à la fourniture de services écologiques en tant que couloirs fauniques, zones de microclimats et zones tampons de protection contre les crues. Leur absorption dans l’économie urbaine donne lieu à une réadaptation complexe de leurs systèmes sociaux et écologiques.

19

Agriculture urbaine et périurbaine

L’agriculture prospère dans les zones urbaines et périurbaines. La pratique d’activités agricoles dans ces zones constitue une stratégie de moyens d’existence vitale pour les citadins pauvres; elle apporte à ceux-ci la santé nutritionnelle et des revenus pour les autres dépenses du ménage, et elle atténue certains des impacts écologiques de la croissance des zones urbaines. Du côté négatif, elle est toujours illégale dans certaines régions du monde en développement, et les pouvoirs publics locaux sont souvent lents à reconnaître l’importance de son rôle. En tant que principales productrices de cultures vivrières dans de nombreuses villes de pays en développement, ce sont les femmes qui ont le plus à gagner ou à perdre des décisions qui détermineront l’avenir de ce secteur.(1) Certains efforts prometteurs déployés par des ONG, telles que le Partenariat pour le développement municipal de l’Afrique orientale et australe et son partenaire financier, le Centre de ressources pour l’agriculture et la foresterie urbaines, visent à combler le fossé entre perception et réalité. Par des activités de plaidoyer à base scientifique et des dialogues associant de multiples parties prenantes, le Partenariat a encouragé les dirigeants du Zimbabwe à reconnaître l’importance de l’agriculture urbaine et périurbaine au niveau local et à signer la Déclaration de Harare par laquelle plusieurs pays africains s’engagent à soutenir les pratiques de l’agriculture urbaine.(2)

Étant donné leur emplacement généralement hors du territoire relevant de la compétence juridique et administrative des villes ou entre les territoires de deux villes, les autorités municipales n’ont pas grand pouvoir pour réglementer l’occupation des zones périurbaines(34). En conséquence, le processus d’urbanisation peut être, dans une grande mesure, non planifié, informel, illicite et fréquemment marqué par des conflits relatifs à l’utilisation des terres.

La dégradation de l’environnement pose également problème dans les zones périurbaines. Il se présente des dangers spécifiques pour la santé lorsqu’elles sont affectées simultanément à des activités agricoles et industrielles et à un usage résidentiel. Certaines zones périurbaines se transforment en puits à déchets urbains liquides ou solides et parfois à rejets aériens(35). Le type, l’impact et la gravité de ces problèmes varient considérablement(36). L’absence de réglementation de ces zones et de leur utilisation peut présenter des dangers pour la santé des pauvres qui s’y installent ou qui y étaient établis, ceux-ci pouvant être exposés à des substances nocives dans l’air, l’eau et les cultures vivrières. Ces dangers peuvent être plus grands pour les femmes à bas revenu et les enfants, qui passent une grande partie de leur journée, voire toute leur journée, dans leurs logements et dans les environs immédiats.(37)

Les processus de périurbanisation décrits ici présentent une grande variété et ne sont pas faciles à définir en termes simples ni à quantifier, mais leur examen indique qu’il doit y avoir des possibilités de faire de l’espace périurbain des usages plus socialement bénéfiques et plus durables.

20

Amélioration des services de base dans les zones périurbaines de Ouagadougou (1)

Ouagadougou, capitale du Burkina Faso, est une métropole de plus d’un million d’habitants en croissance rapide. Un tiers de sa population vit actuellement dans des bidonvilles périurbains s’étendant sur une vaste superficie. L’étalement des établissements accroît les coûts de la fourniture d’eau et d’assainissement pour la population pauvre et la désolation des lieux.

L’Agence française de développement apporte son appui au gouvernement burkinabè pour établir un réseau routier aux fins d’améliorer les transports (45 km d’infrastructure primaire, dont 18 km dans les bidonvilles à forte densité de population de Bogodogo), ainsi que pour élaborer des formules novatrices permettant de répondre aux besoins d’eau et d’assainissement (notamment la vente d’eau en gros à un opérateur indépendant chargé d’en garantir la distribution).

En outre, les espaces publics font l’objet d’aménagements, consistant notamment en la construction de voies piétonnes, de trottoirs, de terrains de jeu et en l’éclairage des voies publiques; les travaux comportent également la mise en place de points de distribution collective d’eau. La population locale participe activement à la validation des activités et au financement du matériel proposé. Le projet comporte également une composante de renforcement des capacités de l’administration locale à assurer le suivi et l’entretien de l’infrastructure routière et du système d’assainissement actuels. La fourniture de services de base aux habitants économiquement faibles des zones périurbaines vise directement à la réalisation des cibles 10 et 11 des OMD. Les innovations techniques et institutionnelles du Burkina Faso à cet égard sont des plus encourageantes. Le principal défi à relever sera celui de se préparer en vue de l’expansion rapide et soutenue de la demande de logements et de services.

Pour ou contre l’étalement

Les experts débattent des avantages respectifs des villes compactes et des villes décentralisées, mais il n’y a certes pas de consensus sur le sujet. Le désaccord concerne notamment les diverses sources de l’étalement, des questions méthodologiques et les conflits de valeurs.

La suburbanisation résidentielle a pour origine des aspirations culturelles et elle est encouragée par les politiques officielles, mais ces deux facteurs, aspirations et politiques, ont été remis en question. La croissance urbaine par la périurbanisation, quant à elle, n’a essentiellement aucune planification ou direction. Ces différentes contributions à l’étalement urbain doivent être examinées afin d’en élucider les répercussions.

Les écologistes désapprouvent généralement la baisse de densité urbaine liée à la suburbanisation. Ils considèrent les villes compactes comme plus durables, car elles réduisent les transports quotidiens, ce qui réduit aussi la consommation énergétique et la pollution atmosphérique. L’étalement augmente en outre la consommation d’eau et absorbe des espaces verts.

Rares sont les urbanistes qui défendent l’expansion anarchique, mais certains se demandent si l’intensification de l’utilisation des terres peut assurer un avenir urbain plus durable. Ils s’interrogent également sur l’acceptabilité d’une occupation dense pour le grand public(38). Il semblerait en effet que la plupart des gens veulent une grande maison sur un grand terrain avec un bon accès automobile aux installations et équipements.(39)

Dans la plupart des débats, qu’ils acceptent ou déplorent l’étalement urbain, une hypothèse fondamentale est que la ville dispersée est le cadre de vie souhaité par la population, mais cela peut être tout simplement le reflet d’un parti pris des experts, originaires pour la plupart de pays développés. Le peuplement suburbain dispersé paraît peu réaliste pour les masses urbaines des pays en développement. Le débat reflète aussi les différences au plan des valeurs, de l’éthique et de l’esthétique, qui viennent hausser le ton de la discussion concernant l’équité et la durabilité de la compacité.

Les problèmes conceptuels et méthodologiques viennent aussi compliquer le débat, étant donné toute la diversité des définitions du « milieu urbain ». Les conclusions sur la densité et les autres aspects de l’étalement varient, à l’évidence, suivant les critères retenus pour définir l’agglomération urbaine.

Quelles que soient les difficultés conceptuelles, la « dimension écologique » doit être prise en considération dans ce débat. La notion du développement durable implique une solidarité avec les générations futures. De nombreux avantages environnementaux sont difficiles à obtenir dans le court terme. La préservation des aires naturelles, la réduction de la consommation d’énergie, l’encouragement de la biodiversité, la protection des bassins hydrographiques et l’inversion des changements climatiques ont tous leur valeur propre, mais ils sont également essentiels pour la qualité de la vie des générations à venir.

La discussion passe souvent sous silence le fait que l’étalement urbain est de plus en plus attribuable à la péri­urbanisation à la mobilité de l’activité économique, tout particulièrement dans les pays en développement. Face à la perspective d’une croissance urbaine inévitable et massive, la périurbanisation et sa progression discontinue ont d’importantes répercussions sur l’environnement et la société.

Ni les pouvoirs publics ni les organismes de développement internationaux n’ont répondu à ces difficultés de manière efficace et, à l’évidence, celles-ci ne se résoudront pas d’elles-mêmes sans intervention. Il n’y a pas de main invisible qui viendra ordonner la croissance urbaine conformément aux besoins sociétaux, aux responsabilités intergénérationnelles et aux exigences de l’égalité des sexes.(40)

Dans les pays en développement, où la périurbanisation est un moteur important de l’étalement urbain, une certaine planification et certaines mesures de réglementation s’imposent, de manière à minimiser les effets négatifs de l’expansion urbaine et à en maximiser les aspects positifs. La planification urbaine et régionale, que de nombreux pays ont reléguée au second rang en raison des politiques d’ajustement structurel et des exigences de la mondialisation accélérée, devra être ressuscitée à cette fin. L’étalement urbain, du moins sous sa forme actuelle, n’est pas favorable au développement durable. Le peuplement compact peut ne pas être la seule ou la meilleure solution, ni même dans certains cas une solution réalisable. La forme spatiale de l’expansion urbaine doit toutefois être négociée de manière plus efficace, plus équitable et plus respectueuse de l’environnement.

Politiques réalistes d’expansion urbaine

La troisième session du Forum urbain mondial a mis en relief le rôle de la planification comme outil de gestion du développement et de l’environnement urbains et comme moyen de prévenir la formation de bidonvilles(41).

Que faudra-t-il pour apporter un certain ordre à une expansion urbaine de grande envergure ? Les politiques pourront cibler : a) la migration rurale-urbaine; b) la répartition de la population rurale entre les villes; c) le processus de développement urbain de villes distinctes.(42)

La prévention de la migration rurale-urbaine est très difficile, mais aussi peu productive (voir chapitre 3). Parmi les politiques visant à modifier la réparation de la population entre les villes, peu se sont avérées efficaces. L’option restante consiste à adopter une approche active pour orienter la croissance à venir de villes distinctes :

« Les principales questions auxquelles ont à répondre les décisionnaires du secteur public au niveau local, national et international ne sont pas de savoir si l’expansion urbaine aura lieu ou non, mais quelle sera l’ampleur de cette expansion et ce qu’il faut faire dès à présent pour s’y préparer. [. . .] Le message est très clair : les villes des pays en développement doivent établir des plans sérieux, et en particulier déterminer où cette expansion pourra avoir lieu le plus facilement, comment l’infrastructure pourra être adaptée pour servir l’expansion prévue, comment les coûts pourront être assumés, et comment cela pourra se faire avec un impact environnemental minimum. »(43)

Étant donné les implications économiques, sociales et environnementales de l’inéluctable croissance explosive des populations urbaines des pays en développement, l’absence d’approche proactive coordonnée a de quoi étonner. Elle est le résultat de plusieurs facteurs, notamment de la myopie des politiciens en matière de planification, de l’aversion des pouvoirs publics qui ne perçoivent pas les côtés positifs de l’urbanisation et ne s’y préparent donc pas, de la préférence des planificateurs pour les plans directeurs aussi ambitieux qu’utopiques (et qui, en dernière analyse, sont rarement mis en œuvre), et de l’absence d’action et d’incitatifs des organisations internationales dans ce domaine.(44)

Au lieu de procéder à un minimum de préparatifs réalistes à la croissance urbaine, nombre de responsables se contentent d’espérer, envers et contre tout, que leurs villes surpeuplées cesseront de se développer, ou ils entreprennent la formulation de plans directeurs qui ont peu de chances d’être appliqués et qui sont généralement abandonnés à brève échéance.(45)

L’inévitable croissance des villes des pays en développement et de leur zone périurbaine exige une approche concertée et active (voir encadré 21). Le cadre global de gestion doit comprendre un ensemble de règlements réalistes, équitables et applicables. Il faut veiller, dans ce processus, à ne pas porter atteinte aux terres et aux bassins hydrographiques sensibles. Il faut également se préoccuper en priorité de fournir des terres, des infrastructures et des services aux pauvres. La population locale doit être associée à tous les débats concernant la croissance future, de manière à garantir le respect de ses droits tout en favorisant la réussite des efforts de planification. Les considérations exposées au chapitre 3 sur les besoins de terre des pauvres sont particulièrement pertinentes à cet égard.

21

La Grosse Pomme prépare son avenir(1)

L’administration de la ville de New York a fait connaître ses intentions de prendre en compte la croissance et les besoins à moyen et à long terme de la métropole qui en résultent. Parmi de multiples projets, elle élabore un « plan stratégique d’occupation des sols » pour gérer le territoire municipal et sa population qui doit atteindre les 9 millions d’habitants. Au nombre des mesures prioritaires est prévue la remise en état de 690 hectares de terres polluées et leur transformation afin d’en faire des sites écologiquement adaptés pour des établissements d’enseignement, des immeubles résidentiels et des parcs. Les plans portent également sur l’amélioration des transports quotidiens, de l’alimentation en eau, de l’assainissement et de la qualité de l’air.

La ville a tiré parti du rejet de sa candidature en vue d’accueillir les Jeux olympiques de 2012 pour procéder à la sorte de planification à long terme que les administrations municipales ont rarement les moyens ou la vision de formuler. Le fait que New York n’ait pas le pouvoir requis pour annexer les villes avoisinantes a amené les planificateurs à effectuer des changements de zonage et à recycler les terres pour favoriser un accroissement de densité. L’initiative est menée par le Bureau de la planification à long terme et de la durabilité, de formation récente, qui réunit des membres de 15 organismes municipaux ainsi que des scientifiques, des enseignants, des activistes de quartier et des dirigeants syndicaux.

Ces plans à long terme devront, à l’évidence, prendre en compte explicitement les effets possibles du réchauffement mondial sur la ville, dont les 8 millions d’habitants, ainsi que les plusieurs millions de résidents des autres villes de la conurbation, sont établis actuellement au niveau de la mer ou à faible altitude.


La question foncière, bien qu’importante, ne constitue qu’un aspect de la problématique de la croissance urbaine à venir. La prise en compte des autres aspects de cette problématique, notamment ceux qui concernent la durabilité et les questions organisationnelles, exige aussi une approche politique et spatiale plus large et se situant dans un cadre temporel plus long. L’étalement et la périurbanisation tendent à fragmenter l’espace urbain de manière imprévisible et à produire des noyaux de densité et de dimensions diverses, présentant une variété de problèmes communs ou spécifiques. La solution n’est pas à rechercher dans l’imposition de critères de densité relative des zones urbaines mais plutôt dans la pratique d’une bonne gouvernance locale qui peut guider le développement urbain et se traduire par des densités appropriées.

Dans la situation actuelle, la fragmentation du territoire urbain produit des inefficiences administratives et des reculs environnementaux. Les limites du territoire municipal coïncident rarement avec celles de la zone d’influence effective de la municipalité. Dans le cas des grandes villes, cette zone s’étend généralement aux sous-régions voisines, qui peuvent inclure de petites villes ainsi que des zones périurbaines et rurales.

Sans l’intervention d’une entité régionale d’une forme ou d’une autre, la gestion de services essentiels, tels que l’approvisionnement en eau et les transports, qui relèvent de la compétence de différentes administrations territoriales, présente de grandes difficultés. De même, la fragmentation fait obstacle, par définition, à la contiguïté qu’exigent les processus naturels; elle pose également de graves problèmes pour la protection des zones fragiles ou pour la réglementation relative à l’intégrité de l’environnement(46). D’un point de vue technique, une prise en compte efficace des réalités sociales et environnementales des zones urbaines exige que l’on dispose d’informations constamment actualisées et de capacités d’analyse, ce que la plupart des zones urbaines n’ont pas (voir encadré 22).

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Du bon usage des outils démographiques

La science démographique est essentielle pour appré­hen­der les besoins des régions urbaines et pour formuler des solutions adaptées. Même en l’absence d’un organisme administratif approprié couvrant toute une région, les décideurs peuvent se servir d’images satellites et de systèmes d’information géographique ainsi que de données démographiques pour recueillir des informations exactes sur le nombre et la densité de la population, les zones d’expansion urbaine, la croissance des taudis et les besoins relatifs à la protection de l’environnement.

En Équateur et au Honduras, l’UNFPA apporte son concours à des programmes de formation technique au lendemain des recensements de population pour apprendre aux organismes locaux à faire un usage optimal des données censitaires et de leur désagrégation à des fins de planification. Les programmes portent notamment sur l’exploitation des données parcellaires en combinaison avec de simples projections démographiques pour mieux estimer la demande future de divers types de services. Les villes de petites et de moyennes dimensions et les zones de croissance décentralisées sont celles qui ont généralement le plus besoin de soutien technique pour procéder à de telles activités.

Les données peuvent être utilisées en conjonction avec des informations sur l’altitude, la pente, la nature des sols, le couvert végétal, les écosystèmes critiques et les risques, pour déterminer les zones dans lesquelles il convient d’encourager ou d’éviter l’implantation de nouveaux établissements. Pour être exploitables avec un système d’information géographique, les données censitaires doivent être traitées et désagrégées au plus bas niveau spatial possible, de manière à être applicables à différentes échelles allant de la région à la circonscription locale.


Les villes ont des impacts considérables sur les zones avoisinantes mais, dans la plupart des cas, n’assument pas ou ne peuvent pas assumer la responsabilité de leur gestion(47). La résolution des problèmes communs aux foyers éparpillés d’un système urbain fragmenté exige l’adoption d’une large perspective. La dégradation de l’environnement et la pauvreté appartiennent à la large gamme de changements économiques, sociaux et démographiques associés à la périurbanisation, lesquels doivent être pris en compte de manière concertée et préventive.

La question clé est donc celle de savoir qui prendra l’initiative dans un monde urbain marqué par ces processus de croissance. La suggestion émise ici est d’approcher l’organisation et la réglementation des processus spatiaux qui affectent le bien-être social et environnemental selon une perspective qui soit non pas strictement urbaine mais régionale(48). Le concept des « villes-régions » est utile dans ce nouvel ordre social, économique et politique. Il offre un point de départ facilement compréhensible pour plaider en faveur d’une approche plus concertée et plus efficace des problèmes urbains croissants des zones urbaines et périurbaines qui s’étalent de plus en plus largement(49) et, pour prendre en compte les besoins des pauvres urbains en tant qu’élément essentiel et dynamique du développement urbain.

Il est important que la ville-région soit appréhendée non pas comme une entité supra-locale, ce qui en réduirait encore l’accessibilité pour les pauvres, mais comme une forme de coopération et de négociation entre administrations locales d’entités adjacentes ayant des priorités et des besoins différents. C’est là une nécessité évidente pour répondre aux besoins fondamentaux de la population, gérer les ressources naturelles et les déchets et tenter de résoudre toutes les complications qui résultent d’une expansion urbaine rapide et non réglementée.