CHAPITRE 3
Chapter 3 Repenser la politique de lutte contre la pauvreté urbaine

Fourvoiements et nouvelles orientations

Fermer les portes aux masses : une stratégie perdante

Des logements pour les pauvres

Bond quantique : un nouveau scénario en matière de logement

La réglementation des marchés fonciers urbains : mission impossible ?

Plaidoyer, votes, action, initiative

Et une dose de réalisme

Prévoir pour gouverner

Chasser les pauvres de la ville par des expulsions ou des pratiques discriminatoires n’est pas une solution. Aider les citadins pauvres à s’intégrer dans la société urbaine est la seule solution sérieuse et durable au problème de l’urbanisation croissante de la pauvreté..(1)

Fourvoiements et nouvelles orientations(2)

Planificateurs et décideurs doivent réexaminer leur opposition actuelle à l’égard de la croissance urbaine, pour répondre aux besoins des populations urbaines en expansion rapide, stimuler le développement urbain et rural et réaliser les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD). Cette attitude inefficace et souvent improductive fait par ailleurs obstacle à la mise en œuvre d’initiatives visant à réduire la pauvreté.

Or il apparaît clairement que l’urbanisation peut jouer un rôle favorable au développement économique et social. Historiquement, on a constaté une forte association entre urbanisation et croissance économique(3). Les villes offrent généralement aujourd’hui de plus grandes possibilités de réduction de la pauvreté que les zones rurales. Ce sont elles, en effet qui, dans la plupart des pays, sont les principaux lieux de la croissance économique, et leur part de la production nationale est extraordinairement élevéed(4) : « Les pays fortement urbanisés tendent à avoir un revenu plus élevé, une économie plus stable, des institutions plus robustes et sont mieux à même de résister à l’instabilité de l’économie mondiale. » (5)

La proximité et la concentration des installations donnent aux villes un avantage pour la production de biens et de services en réduisant les coûts, en appuyant l’innovation et en favorisant l’exploitation de synergies entre les divers secteurs de l’économie. Mais ces deux caractéristiques peuvent aussi améliorer les conditions de vie des personnes de façon directe et à des coûts inférieurs, par rapport aux zones rurales. Les villes peuvent, par exemple, offrir à toute leur population un accès aux infrastructures et aux services de base à des coûts considérablement réduits. En conséquence, les taux de pauvreté sont, dans l’ensemble, inférieurs en milieu urbain, si bien que la migration rurale-urbaine contribue, en fait, à réduire le taux de pauvreté national (voir encadré 13).

13

Le rôle de l’urbanisation dans la réduction de la pauvreté(1)

On assume communément que les migrations du milieu rural vers le milieu urbain ne font que redistribuer la pauvreté. Or la migration s’accompagne souvent d’une mobilité sociale et l’on a noté dans de nombreux pays une baisse des taux de pauvreté dans les villes comme dans les campagnes. Une étude de l’UNFPA s’est penchée sur le rôle de l’urbanisation dans ce changement. Elle a examiné les progrès accomplis en suivant trois composantes distinctes : la baisse de la pauvreté rurale, la baisse de la pauvreté urbaine et l’accroissement de la part de la population vivant en milieu urbain, où le taux de pauvreté est plus bas.

L’analyse, appliquée à 25 pays et couvrant différentes régions et périodes, donne une indication générale de l’importance possible de l’urbanisation dans le processus global de la réduction de la pauvreté. Observé dans cette perspective, l’effet de l’urbanisation jusqu’aux années 1990 semble avoir été relativement peu important. Après cette date, en revanche, les transferts de population des campagnes vers les villes auraient amené une réduction de la pauvreté nationale d’environ 10 % en moyenne.

On attribue à l’urbanisation 28,3 % de la réduction de 1,2 % du taux de pauvreté national de la Bolivie enregistrée durant la période 1999-2005 et 17,0 % de la réduction de 5,2 % du taux de pauvreté national du Brésil pour la période 1999-2004. Au Nicaragua, où les taux de pauvreté en milieu urbain et en milieu rural n’ont pas changé sensiblement de 1998 à 2001, le taux de pauvreté national, lui, a diminué de plus d’un demi-point de pourcentage du fait de l’urbanisation.

Bien que cette étude descriptive ne prouve pas que l’urbanisation joue un rôle indépendant en faveur de la réduction de la pauvreté, elle indique bien cependant que, dans de bonnes conditions, elle peut être une composante dynamique du processus de réduction de la pauvreté nationale et pas une simple soupape de sécurité pour les populations rurales pauvres.


Les personnes perçoivent intuitivement les avantages de la vie urbaine et c’est ce qui explique l’influx de millions de ruraux chaque année dans les villes. Nombreux sont les planificateurs et les responsables de pays à urbanisation rapide qui veulent prévenir la croissance urbaine(6). Une telle visée est toutefois dénuée de bases réalistes, et les mesures qu’elle inspire ont des effets négatifs sur la réduction de la pauvreté. Le droit à la ville, proposé par une équipe de travail dans le Projet du Millénaire (7), reste irréalisable dès lors que les décideurs s’opposent, par préjugé, à l’expansion de celle-ci.(8)

La résistance des dirigeants à l’urbanisation oppose un obstacle aux progrès dont les mouvements sociaux urbains se font les avocats. Ces dernières années, certains mouvements de citadins pauvres et des organisations non gouvernementales (ONG) ont accompli de remarquables avancées grâce à leurs efforts collectifs visant à améliorer le logement, l’infrastructure et les services, et ils ont considérablement atténué et réduit la pauvreté urbaine(9) Ces efforts sont de plus en plus largement reconnus et la Conférence Habitat 2006 a été, par de nombreux aspects, une célébration de leur succès.

Mais les communautés locales ont souvent dû surmonter des obstacles posés par les pouvoirs publics locaux et nationaux, alors qu’une action officielle plus positive aurait pu faire une différence cruciale. Pour favoriser l’orientation de l’urbanisation dans la bonne direction, les décideurs doivent revoir les hypothèses sur lesquelles repose leur attitude anti-urbaine(10). Ils doivent se montrer capables non seulement d’aller dans le sens du courant mais aussi de diriger le phénomène en vue d’une amélioration de l’habitat et de la réduction de la pauvreté en milieu urbain. C’est ce que le présent chapitre entend illustrer dans un domaine d’une importance capitale pour la réduction de la pauvreté dans les villes, celui des besoins de logement des pauvres.

Fermer les portes aux masses : une stratégie perdante

Les pouvoirs publics ont appliqué deux stratégies pour tenter d’enrayer l’expansion rapide des établissements urbains pauvres : a) des programmes ambitieux conçus pour retenir la population en milieu rural ou pour coloniser de nouvelles zones agricoles; et b) la réglementation de l’utilisation de l’espace urbain, appuyée soit par des expulsions, soit plus fréquemment par le déni de services essentiels tels que l’alimentation en eau et l’assainissement.(11)

Le raisonnement implicite des auteurs de ces stratégies est que les habitants des taudis n’auraient pas dû venir s’établir en milieu urbain et que c’est contribuer à une sururbanisation que de leur venir en aide. Ils essaient donc de réduire l’attraction exercée par les villes sur d’éventuels migrants.

Étant donné que la plupart des pauvres des pays à faible revenu vivent encore en milieu rural, il paraît rationnel, intuitivement, de maintenir le flux des migrations vers les agglomérations urbaines à un niveau approprié, déterminé par la disponibilité des emplois et des services urbains. Dans de nombreuses villes dans le monde, le débat le plus vif dans les antichambres du pouvoir ne porte pas sur les moyens optimaux d’aider les pauvres dans les villes mais sur ceux de les empêcher d’y arriver, de s’y établir ou de s’y maintenir.

Toutefois, les arguments qui présentent les migrations rurales-urbaines excessives comme étant la cause de la pauvreté urbaine reposent dans l’ensemble sur plusieurs idées erronées :

  • Les émigrants d’origine rurale sont les principaux responsables de la pauvreté urbaine. La principale composante de la croissance urbaine de la plupart des pays n’est pas la migration mais l’accroissement naturel (naissances plus nombreuses que les décès), ainsi qu’il est noté au chapitre 1. La proportion de migrants n’est généralement pas plus élevée parmi les pauvres(12). Par ailleurs, de nombreux habitants des bidonvilles ne sont pas des migrants ruraux mais des pauvres déplacés d’autres quartiers de la ville.

  • L’attention accordée à la pauvreté urbaine l’est aux dépens du développement rural. Le fait de considérer les phénomènes de la pauvreté rurale et de la pauvreté urbaine comme distincts et se faisant concurrence pour l’obtention de ressources n’est pas seulement une erreur de raisonnement mais aussi une appréciation particulièrement peu perspicace du problème. En fait, lorsqu’il est efficace, le développement rural appuie le développement urbain et réci­pro­que­ment(13). De plus, le développement rural peut en fait encourager la migration vers les villes. Réciproquement, la croissance urbaine est un puissant stimulant de la production alimentaire, en particulier pour les petits exploitants. L’accès à des marchés urbains florissants fait beaucoup pour la réduction de la pauvreté rurale et l’accroissement de la sécurité alimentaire urbaine.

  • C’est la croissance démographique urbaine qui entraîne la formation des taudis. Il est exact que la croissance urbaine s’accompagne souvent d’une expansion rapide de quartiers non planifiés et sous-desservis à forte concentration de population pauvre, mais c’est là pour une grande part l’effet du manque d’attention aux besoins des pauvres, affaire de vision et de gouvernance (voir la section suivante).

  • Les pauvres ponctionnent l’économie urbaine. Au contraire, les citadins pauvres jouent un rôle essentiel dans l’économie des villes et le développement national. Beaucoup sont, certes, employés dans le secteur parallèle, mais celui-ci n’est pas un agglomérat confus d’activités marginales, comme on tend à le considérer; il est largement compétitif, éminemment dynamique et bien intégré dans l’économie urbaine, voire mondiale. Dans de nombreux pays d’Afrique subsaharienne, le secteur parallèle fournit les deux tiers des emplois urbains et il joue un rôle crucial dans l’adaptation aux crises des ménages urbains. C’est également dans les villes l’une des grandes sources de travail et de revenus pour les femmes pauvres.

  • Les migrants auraient un sort meilleur en restant en milieu rural. Lorsque les populations rurales migrent vers les villes, elles font un choix rationnel. Malgré les difficultés nombreuses et de taille considérable que présentent les conditions de travail et de vie en milieu urbain, les migrants considèrent celles-ci comme préférables aux options rurales : c’est ce qui les pousse à quitter les campagnes. Les mesures de lutte contre la migration peuvent très facilement aggraver la pauvreté en milieu rural comme en milieu urbain; elles ne font rien pour améliorer la situation.

  • Les politiques anti-migration peuvent limiter la croissance urbaine. Il n’est guère d’indications probantes que les règlements restrictifs ou les conditions peu accueillantes des zones urbaines aient réduit l’émigration rurale dans des proportions appréciables. Les mesures qui rendent les conditions de vie plus difficiles créent des obstacles supplémentaires qui empêchent les citadins pauvres de surmonter la pauvreté et entravent également les efforts positifs de préparation à la croissance urbaine.

On peut dire, pour être bref, que la mobilité est une stratégie adoptée par les ménages et les individus pour améliorer leurs conditions de vie et réduire leur vulnérabilité aux risques. De plus, dans de nombreuses régions, la croissance démographique et les changements dans l’environnement ont épuisé les ressources naturelles qui ne suffisent plus à entretenir la vie et les habitants n’ont pas d’autre option que de quitter les campagnes. Par ailleurs, ils sont nombreux aussi à se voir contraints de fuir l’insécurité qui résulte de troubles civils(14). Pour beaucoup, donc, le déplacement vers les villes ou leurs environs n’est pas seulement une solution de survie rationnelle mais bien la seule option dont ils disposent.

Malgré le nombre, la gravité et la persistance des difficultés, l’urbanisation, considérée dans son ensemble, améliore à l’évidence les conditions de vie. Les migrants et les citadins pauvres contribuent également à la croissance économique nationale. Les politiques devraient donc reconnaître le rôle de la mobilité dans le développement et la réduction de la pauvreté. Le vrai problème n’est pas que les villes connaissent une croissance rapide mais qu’elles ne sont pas préparées à absorber cette croissance.

Les contrôles directs imposés à l’émigration rurale peuvent aussi aggraver la pauvreté rurale en réduisant les transferts de fonds et de biens effectués par les parents émigrés au profit des ménages ruraux. Dans la plupart des pays à faible revenu, les remises et les recettes d’activités non agricoles à base urbaine constituent une part croissante du revenu des ménages ruraux. Ces liens réciproques entre milieux rural et urbain sont appelés à se développer progressivement et il convient de les favoriser(15). Les ménages pauvres qui parviennent à diversifier leurs sources de revenus dans différents lieux et secteurs économiques sont généralement moins vulnérables aux chocs imprévus et sans doute mieux à même d’échapper à la pauvreté.

Les tentatives de contrôle de l’émigration rurale portent atteinte aux droits de l’homme et freinent le développement global. Ces contrôles sont difficiles à appliquer et généralement inefficaces; il n’est donc pas surprenant qu’ils aient une longue histoire ponctuée d’échecs, comme l’illustre l’encadré 14.

14

Futilité des efforts de prévention de l’émigration rurale

L’histoire des tentatives d’endiguement des flux migratoires des campagnes vers les villes révèle en ces efforts une source de frustration. La plupart des pays à économie planifiée s’y sont essayés, notamment en limitant l’immigration dans leur capitale, avec un effet minime, voire nul(1). De nombreux régimes postcoloniaux ont hérité des mesures draconiennes de leurs prédécesseurs visant à prévenir la croissance urbaine. Les efforts de réorientation des flux migratoires et de limitation de la concentration démographique urbaine reflètent souvent l’incompréhension des technocrates à l’égard des motivations des migrants. Les pouvoirs publics s’efforcent systématiquement de favoriser la déconcentration par des politiques explicites; en revanche, leurs politiques implicites ou non intentionnelles, qui se conforment généralement aux forces du marché, viennent presque invariablement renforcer la concentration.(2)

Ce qui a mené à cette conclusion : « … [l]es sociétés qui autorisent la libre circulation des personnes sur leur territoire assisteront vraisemblablement à une réduction de la pauvreté en milieu rural. Celles qui s’efforcent de contrôler les migrations, de limiter ou d’inverser les mouvements orientés vers les villes, verront vraisemblablement peu de changements ou connaîtront une détérioration de la situation. C’est ainsi que les mouvements de population intérieurs ont été strictement contrôles en Chine et au Viet Nam jusqu’aux réformes de 1978 et de 1986, respectivement, et que la pauvreté a chuté abruptement dans les décennies qui ont suivi. »(3)


Enfin, le laisser-faire et les espoirs attentistes concernant la croissance urbaine ont, eux aussi, des effets néfastes. Supposer que la croissance à venir ne se concrétisera pas parce que les choses vont mal est, à tout le moins, imprudent :

« . . . La croissance et l’expansion urbaines sont omniprésentes. Les villes qui font face à une croissance démographique et économique connaissent inévitablement aussi une expansion urbaine. Ce constat est important en soi car on entend couramment parler d’urbanistes et de décideurs qui considèrent que leur ville fait exception à la règle et qui affirment que les autres villes croîtront et s’étendront, mais pas la leur, tout simplement parce qu’elle craque déjà aux entournures, et parce qu’ils pensent qu’une poursuite de la croissance est blâmable. »(16)

Des logements pour les pauvres

Une fois que les responsables ont accepté l’inévitabilité de la croissance urbaine, ils peuvent contribuer à répondre aux besoins des pauvres, l’un des domaines les plus critiques étant celui du logement. Ainsi qu’ONU-Habitat l’a signalé on ne peut plus clairement au fil des ans, les multiples difficultés auxquelles font face les citadins pauvres sont liées, de façon variable, à la qualité, à l’emplacement et à la sécurité du logement.

Le surpeuplement, l’insuffisance des infrastructures et des services, l’insécurité des droits fonciers, les risques naturels et anthropiques, le déni de l’exercice de la citoyenneté et l’éloignement des lieux d’emploi et des possibilités de gagner des revenus sont tous reliés entre eux. Mais la question du logement se situe au cœur même de la problématique de la pauvreté urbaine, et de meilleures politiques dans ce domaine peuvent faire beaucoup pour améliorer les conditions de vie des individus. Les initiatives en matière de logement avantagent tout particulièrement les femmes pauvres, qui portent souvent le triple fardeau du soin des enfants, de la gestion du ménage et de l’obtention de revenus.

Un toit et une adresse dans un quartier habitable constituent un point de départ vital pour les citadins pauvres, point à partir duquel ils peuvent accéder à ce que la ville a à leur offrir : emploi, revenu, infrastructure, services et aménagements. Un logement décent offre aux personnes un chez soi, la sécurité de leurs avoirs, la sûreté de leur famille, un lieu où ils peuvent renforcer leurs relations sociales et leurs réseaux, exercer des activités de commerce local ou de prestations de service, et un moyen d’accéder aux services de base. C’est une première étape sur la voie d’une vie meilleure. Pour les femmes, le droit de propriété et le logement revêtent une importance toute particulière en ce qu’ils constituent une protection contre la pauvreté, le VIH/sida, la migration et la violence. 

Les insuffisances et les carences en matière de logement se situent aux racines mêmes de la pauvreté urbaine, et le refus obstiné des décideurs d’accepter la croissance urbaine laisse les pauvres livrés à eux-mêmes, face aux forces d’un marché foncier et d’un marché du logement désorganisés et sans merci. Impuissants devant ces forces, les pauvres se voient contraints de vivre dans des zones inhabitables ou dangereuses et où il n’est guère réaliste d’espérer même un minimum de services, ne fût-ce que l’alimentation en eau et un assainissement de base.

Avec l’ingéniosité et la créativité illimitées dont font peuvent les êtres humains dans le monde, des millions de personnes des pays en développement habitent des logements dits « autoconstruits ». Bon nombre de pauvres n’ont accès à la terre et au logement dans les villes qu’en envahissant des terrains appartenant à des spéculateurs ou en s’établissant dans des zones de faible valeur commerciale telles que les flancs de coteau escarpés, les berges de cours d’eau exposées aux crues, les écosystèmes fragiles, les zones de captage ou les sites proches de zones industrielles dangereuses.

Souvent illicites, ces colonies de squatters constituent généralement la seule option pour les pauvres, immigrants ou autochtones, en quête de logement. L’illégalité et la précarité de l’occupation font que les personnes reculent devant les aménagements importants à apporter aux habitations ou ne cherchent pas à unir leurs forces pour améliorer leur quartier. La sécurité des droits fonciers stimulerait l’économie locale, car elle encourage les individus à investir dans leur logement pour l’améliorer.

Les pouvoirs publics n’apportent généralement pas d’aide dans les zones où les droits fonciers ne sont pas clairement établis, si bien qu’il est rare que ces établissements informels disposent de services d’alimentation en eau ou en électricité, de sanitaires, de modes de transport ou de services sociaux de base. Les modes d’occupation qui en résultent sont souvent désordonnés et asymétriques.

Lorsque les habitants des taudis cherchent à améliorer leurs conditions de vie ou lorsque les pouvoirs publics locaux essaient finalement de leur fournir un minimum de services, les coûts économiques des mesures nécessaires peuvent être inabordables(17). La simple construction d’une route ou l’aménagement de canaux d’adduction d’eau ou d’évacuation des eaux usées nécessitent la destruction des bâtiments existants. L’absence de planification, les contraintes topographiques, le manque de routes de desserte et l’accumulation de difficultés diverses compliquent la tâche de l’aménagement et de l’équipement a posteriori des quartiers pauvres. Par ailleurs, la seule possibilité d’une exécution de tels travaux induit une augmentation des prix du terrain, encourage la spéculation et accroît l’insécurité.

L’amélioration de l’accès à la terre et au logement pour les masses urbaines pauvres exige une démarche plus dynamique. Le droit au logement est aujourd’hui plus généralement reconnu, mais l’attitude largement négative des décideurs envers la croissance urbaine les empêche encore de prendre en considération les besoins de logement des pauvres comme il le faudrait. Dans plusieurs pays, les femmes se heurtent à des difficultés supplémentaires pour exercer leurs droits en matière de logement du fait que la législation nationale ne leur accorde pas le droit de propriété.

Bond quantique : un nouveau scénario en matière de logement

Les gouvernements devraient renforcer leurs capacités de réagir aux pressions créées par une urbanisation rapide. [. . .] Une attention particulière devrait être accordée à la gestion des sols afin d’en assurer l’exploitation rationnelle, de protéger les écosystèmes fragiles et de faciliter l’accès des pauvres à la terre en milieu tant urbain que rural..(18)

Comment les institutions nationales et internationales peuvent-elles contribuer à créer un avenir vivable pour les masses urbaines pauvres, ainsi que l’a recommandé la Conférence internationale sur la population et le développement ? Il faut distinguer ici d’une part les démarches visant à répondre aux besoins actuels des citadins pauvres et d’autre part celles visant à atténuer les pressions induites par une croissance future élevée.

Le débat actuel porte au premier chef sur la situation présente des taudis, leur organisation interne, leurs luttes pour résister aux expulsions et leurs efforts d’accroître les services urbains. Le rôle des organisations locales dans l’amélioration des conditions de vie des pauvres en milieu urbain est de plus en plus reconnu. Les interventions des organisations de pauvres ont favorisé l’autonomisation locale et abouti à des changements dans les processus décisionnels qui auront un impact durable sur la planification et la gouvernance urbaines.(19)

Cependant, dans de nombreux pays, les problèmes de logement actuels ne sont, face à la croissance future, que la partie visible de l’iceberg. Selon les projections, de 2000 à 2030, pour les seuls continents africain et asiatique, le chiffre de la population urbaine augmentera de 1,7 milliard. Beaucoup de ces nouveaux citadins, migrants ou non, seront pauvres (voir encadré 15).

15

Combien y a-t-il de pauvres parmi les nouveaux citadins ?

La proportion des pauvres ou des très pauvres dans la population urbaine croissante des pays en développement varie considérablement et n’est pas facile à mesurer. Les simulations, même grossières, indiquent toutefois qu’elle est élevée.

Les trois composantes de la croissance urbaine sont la migration, l’accroissement naturel et la reclassification des zones rurales en zones urbaines. L’accroissement naturel est universellement plus élevé chez les pauvres, qu’ils soient migrants ou non. Les niveaux de pauvreté des groupes de migrants se situent généralement entre ceux des zones urbaines et des zones rurales. On peut supposer que les habitants des zones rurales reclassifiées comme zones urbaines ont eux aussi des taux de pauvreté situés entre ceux des deux zones.

Dans le cas du Brésil, on a estimé que 69 % des migrants à destination de zones urbaines et des ruraux reclassifiés comme urbains (de 1999 à 2004) peuvent être classés parmi les pauvres. Pour la même période, 48 % de l’accroissement naturel urbain peut être attribué aux pauvres1. On peut donc assumer ici, de façon très conservatrice et sans risque de se tromper, que les pauvres constituent plus de la moitié de tous les nouveaux citadins. Dans les pays à taux de pauvreté plus élevés, il devrait logiquement y avoir une proportion plus forte de pauvres chez les nouveaux citadins.


La planification en vue du futur accroissement des besoins de logements urbains, tout en tenant compte de la demande accumulée du passé, exige un changement fondamental d’approche de la part des pouvoirs publics municipaux et nationaux. Ceux-ci devront mobiliser leurs ressources techniques et politiques pour satisfaire, et non plus pour résister, aux besoins en terres, en logements et en services des citadins pauvres. Ils devront aussi consulter les organisations de pauvres, dont beaucoup appliquent actuellement des démarches fructueuses, afin de tirer parti de leur expérience et de leurs connaissances locales.

La gestion du doublement rapide de la population urbaine des pays en développement exige une vision et une approche plus efficaces. Les pauvres, pour pouvoir améliorer leur existence, doivent avoir accès à des terrains viabilisés d’un coût abordable où ils pourront construire leurs logements et accéder à d’autres services. Ils pourront alors, sur ces fondations, édifier le reste de leur existence. Il est donc fondamental, pour le moyen et le long terme, d’assurer l’accès au logement par des politiques entreprenantes en matière de propriété foncière, de réglementation, de financement et de fourniture de services.

Une stratégie possible pourrait être de s’attacher à donner accès à des terrains viabilisés aux masses populaires croissantes. Cette vision doit être empreinte d’un réalisme sans complaisance. Les pouvoirs publics des pays à urbanisation rapide n’ont tout simplement pas les moyens de fournir des logements et les services municipaux souhaitables à la plupart des pauvres qui vivent actuellement dans les villes. Ils ne seront pas davantage en mesure de ce faire pour le raz-de-marée des nouveaux citadins. Il est encore moins réaliste d’imaginer que les nouveaux arrivants sauront intervenir de façon efficace sur les marchés de l’immobilier, qui ne pourront être qu’intensément concurrentiels.

D’où la nécessité capitale, dans ces conditions, de fournir des terrains à aménagement minimal, à savoir d’offrir aux pauvres des parcelles accessibles par des moyens de transport modernes (autobus ou bicyclette) et facilement raccordables aux services d’alimentation en eau et en électricité, d’assainissement et d’enlèvement des ordures.

Ce premier logement sera souvent une simple cabane, construite au moyen de matériaux de fortune, mais auquel il sera sans doute apporté des améliorations. L’histoire des établissements informels nous enseigne que si les pauvres se sentent assurés de la sécurité de leurs droits fonciers et ont un accès raisonnable à des moyens d’existence et aux services, ils améliorent progressivement leur logement.

L’investissement des familles dans leur propre logement est une façon pour elles d’accroître la valeur de leur avoir le plus important, auquel elles pourront puiser en cas d’urgence. Par ailleurs, avec l’aide des voisins et l’appui des pouvoirs publics et des ONG, elles peuvent aussi obtenir de meilleurs services de base.

La mise à disposition de terrains à viabilisation minimale n’est certes pas chose facile. Étant donné la voracité des intérêts économiques en jeu, les problèmes liés à l’obtention de titres de propriété dans de nombreuses villes en développement et la remarquable aptitude des marchés immobiliers informels à exploiter les pauvres pour dégager des bénéfices, les interventions touchant à l’utilisation des terres sont toujours une entreprise difficile. Les bénéficiaires visés, certes, mais souvent aussi les administrations locales et nationales ont des ressources des plus limitées. De plus, les pouvoirs publics n’affectionnent généralement guère les choix politiques difficiles à opérer dans ce domaine.

Bien que considérablement moins ambitieuse que l’approche traditionnelle, inévitablement vouée à l’échec, qui consiste à fournir des logements construits dotés de tous les services souhaitables, la mise à disposition de terrains à viabilisation minimale présente néanmoins des difficultés techniques et politiques. Elle exige un changement radical d’orientation en matière d’aménagement urbain et une révolution dans les attitudes des responsables politiques et des planificateurs.

La réglementation des marchés fonciers urbains : mission impossible ?

Les terres ne manquent pas. Le problème tient aux marchés fonciers dysfonctionnels, à la réglementation malavisée et à l’absence de politiques de gestion dynamiques.(20)

Les principales difficultés de nature technique présentées par la fourniture de terres aux citadins pauvres sont liées à : a) la localisation et l’acquisition de suffisamment de terrains à bâtir; b) l’élaboration de moyens de financement durables du transfert de la propriété aux pauvres; c) la réglementation des marchés fonciers existants.

L’un des grands obstacles présumés à l’adoption de politiques de logement plus efficaces pour les pauvres serait une pénurie de terres. La nécessité de protéger les écosystèmes et les terres agricoles d’une expansion urbaine sauvage est incontestablement légitime. Toutefois, la plupart des villes possèdent encore des terrains constructibles bien situés, mais aux mains d’entités privées ou d’organismes d’État qui ne s’intéressent pas à l’orientation sociale de l’utilisation des terres. La véritable pénurie n’est pas celle de terres, mais de terrains viabilisés à des prix abordables.

Il est plus facile de satisfaire les besoins de terre des pauvres en présence de marchés fonciers et de marchés du logement bien réglementés. L’existence de marchés efficaces met davantage de terres à la disposition des pauvres et favorise par ailleurs la croissance économique.

L’absence de réglementation judicieuse contribue en fait à la pauvreté : les habitants des établissements informels paient davantage, à superficie égale, pour la terre et les services que les résidents des quartiers plus fortunés(21). La non-réglementation des marchés est également source de difficultés pour la perception de l’impôt foncier et entrave les efforts des pouvoirs publics visant à réduire la spéculation foncière et à accroître l’allocation des ressources en faveur d’une orientation sociale de l’emploi des terres (voir encadré 16).

16

Des terres pour les pauvres face à une croissance urbaine rapide(1)

Le problème n’est pas tant la pénurie de terres ou le nombre de citadins pauvres, mais bien plutôt l’accès limité de ceux-ci aux terrains viabilisés et au logement résultant des distorsions des marchés fonciers.

La viabilisation dans les zones déjà colonisées coûte plus cher que la fourniture de terrains viabilisés sur des sites non occupés. Néanmoins, les pouvoirs publics invoquant un manque de fonds, semblent trouver les investissements de montant inférieur dans des programmes d’équipement à postériori plus attrayants que la mise en œuvre de politiques actives bien planifiées. On pourrait faire beaucoup pour améliorer la situation, par exemple en adoptant des mesures législatives spéciales pour la fourniture de terrains adéquatement viabilisés aux groupes à faible revenu. Les villes pourraient financer le développement urbain par le prélèvement d’impôts sur les gains en valeur des terres résultant soit des investissements publics dans l’infrastructure ou les services urbains locaux, soit de la reclassification des terres pour en faire un emploi plus rentable, par exemple de la catégorie rurale à la catégorie urbaine ou de l’usage résidentiel à l’usage commercial.

Les citadins pauvres, généralement traités comme ayant un rôle passif dans la production et la consommation de terre, sont néanmoins en mesure de payer, malgré la faiblesse et l’instabilité de leurs revenus. En fait, ils paient déjà très cher les logements qu’ils trouvent sur le marché parallèle. Leur capacité de payer pourrait être mieux mobilisée au moyen d’une réglementation formelle et de la fourniture de parcelles de terre.

La rareté des ressources foncières ou financières n’est donc pas le seul obstacle à la mise en œuvre de politiques durables. Il faut, en un certain sens, protéger les pauvres des pratiques d’exploitation des promoteurs qui tirent des avantages des services fournis par les communautés locales ou par le secteur public. La volonté politique ainsi que des capacités techniques et de gestion sont nécessaires pour repérer, capter et investir judicieusement les ressources disponibles, y compris celles des pauvres eux-mêmes, en vue d’un développement urbain plus équitable.


Le financement de logements à orientation sociale a toujours été difficile, mais on ne manque pas de propositions novatrices, dès lors que l’on a surmonté l’obstacle du parti pris anti-urbain. Avec des marchés fonciers régularisés, il serait possible de réunir le soutien des administrations locales, des ONG et des organismes de financement internationaux en faveur d’une approche plus volontariste.

Les organisations internationales et multilatérales peuvent faire une différence. Les nouveaux règlements du système des Nations Unies, promulgués en août 2006 par le Secrétaire général, permettront à l’Organisation de remédier à cette carence structurelle et d’apporter un soutien plus efficace au financement du logement à un coût abordable. Ce soutien comprendra des systèmes de financement hypothécaires favorables aux pauvres, actuellement à l’essai sur le terrain, en tant que solution aux politiques traditionnelles de logement social(22). Il s’agira d’accorder une attention toute particulière aux questions d’inégalité des sexes et à l’exclusion des femmes des voies de crédit officielles. L’accès au microfinancement s’est avéré favorable à l’autonomisation des femmes et il contribue à réduire la pauvreté urbaine.

Plaidoyer, votes, action, initiative

Ces initiatives exigent une nouvelle prise de conscience et un niveau sans précédent de soutien politique aux niveaux local et national. La plupart des politiciens, dans des circonstances optimales, ne sont pas disposés à s’attaquer au puissant marché de l’immobilier urbain. La perspective est encore moins attrayante lorsqu’il s’agit de prendre en considération les besoins des pauvres en terres, ainsi qu’il a été décrit ci-dessus. Une initiative essentielle, sans laquelle la plupart des efforts sont voués à l’échec, consiste à réglementer l’appréciation des terres. En d’autres termes, des mesures fiscales sont nécessaires pour empêcher les spéculateurs et les promoteurs de gonfler les prix des terres et des services dans des proportions déraisonnables dès que l’on parle d’allocation de terres à des fins sociales.

Cette approche ne peut pas espérer réunir les suffrages des structures actuelles du pouvoir en milieu urbain. La résistance politique est amplifiée par le décalage temporel entre les mesures proposées et les avantages politiques qui peuvent en découler. En effet, les dépenses de capital politique et financier sont à faire dans l’immédiat, alors que les avantages politiques et économiques à échoir se situent dans un avenir lointain.(23)

Ces complexités expliquent en partie pourquoi la planification de l’utilisation des terres à moyen et à long terme ne figure traditionnellement pas en tête de liste des priorités des pouvoirs publics ou des donateurs. On ne saurait toutefois ignorer purement et simplement les besoins des masses de plus en plus nombreuses. Il faut en particulier se pencher explicitement sur les obstacles juridiques, sociaux et culturels auxquels se heurtent les femmes en matière d’accès à la terre. La prise en compte de ces besoins exige non seulement une ferme volonté politique et des solutions techniques viables, mais aussi un soutien politique coordonné de la part des donateurs et des autres acteurs.

La mobilisation de la volonté politique doit partir du constat que les pauvres ont souvent une part majoritaire dans la croissance démographique urbaine. Elle exige également que les dirigeants et les décideurs acceptent l’inévitabilité de la croissance urbaine et qu’ils traitent les pauvres en tant que citoyens à part entière ayant clairement droit à la ville et à des logements décents. Le fait de ne pas considérer les pauvres comme d’authentiques membres de la communauté urbaine(24) fait obstacle au type de négociations collectives sur l’utilisation des terres, les normes, les services publics et l’environnement, qui peuvent contribuer à la prise en considération efficace des défis urbains les plus vitaux. Cela mine également chez les politiciens la motivation, quelle qu’elle soit, qui les pousserait à relever ces défis.

La sensibilisation des décideurs et des planificateurs, étant donné leur aversion naturelle pour l’urbanisation et la croissance urbaine, exigera un plaidoyer vigoureux et solidement étayé. Les approches pluridisciplinaires et un soutien international à large assise peuvent inverser le courant en apportant des preuves claires, factuelles et convaincantes des changements en cours et des besoins qui en découlent.

Les spécialistes des questions démographiques, en particulier, pourront dégager des enseignements clés qu’ils diffuseront en apportant des données, des analyses et des exemples concrets concernant : a) l’inévitabilité et les réels avantages de l’urbanisation et de la croissance urbaine; b) la futilité du parti pris et des politiques anti-urbaines; c) la part croissante de la pauvreté nationale, désagrégée par sexe, dans les zones urbaines; d) l’efficacité des démarches préventives pour répondre aux besoins des citadins pauvres, hommes et femmes; e) l’importance d’une participation des pauvres aux prises de décision qui concernent leur habitat.

Et une dose de réalisme

Enfin, les initiatives telles que l’allocation de terrains à peine viabilisés pour les pauvres doivent être assorties d’une bonne dose de pragmatisme. Les propositions bien intentionnées ne mettront pas fin aux brutalités occasionnelles du marché ni aux errances du système démocratique. Et l’allocation de terrains viabilisés peut être utilisée et l’a été à de multiples reprises à des fins moins nobles que la satisfaction des besoins des pauvres.

La lutte contre les pratiques abusives des promoteurs et des prestataires de services qui exploitent les programmes de répartition de terres à motivation sociale pour s’enrichir présente de très réelles difficultés. Les subventions peuvent avoir pour effet de faire monter le prix des terrains. La constitution de réserves foncières dans le monde n’a donné, il faut l’admettre, que des résultats médiocres. Les succès remportés par les projets pilotes se dissipent souvent lorsque l’on passe à l’application en grandeur réelle.

Fait de moindre conséquence, des personnes qui ne sont pas pauvres s’immiscent dans les programmes de distribution pour en tirer des avantages. Certains bénéficiaires revendent leur terrain dès que celui-ci acquiert une valeur monétaire ou d’échange, encore que ceci ne soit pas nécessairement négatif puisqu’il y a là une forme de mobilité sociale. Les terres distribuées par l’État, qu’elles lui appartiennent de longue date ou depuis peu, peuvent être accaparées au moyen de stratagèmes à visée économique ou politique peu scrupuleux. Les distributions peuvent même accroître les distances sociales et géographiques qui séparent les nantis des démunis.(25)

Le risque qu’elles soient exploitées à des fins de gains économiques ou politiques ne doit pas faire obstacle aux initiatives de distribution de terrains viabilisés à finalité sociale. D’autres forces sociales et politiques, appuyées par une information et des communications améliorées, devront entrer en jeu pour dénoncer les manœuvres froidement calculatrices qui peuvent freiner l’amélioration des conditions de vie des pauvres.(26)

Prévoir pour gouverner

La formation de taudis n’est ni inévitable, ni acceptable .(27)

C’est dans les centres urbains des pays à revenus faible et intermédiaire que se produira la majorité de la croissance démographique mondiale. Le succès en matière de réduction de la pauvreté, d’égalité des sexes et de réalisation des autres OMD dépendra des bonnes politiques et pratiques urbaines.

De récentes initiatives encouragent l’adoption de démarches plus dynamiques de la croissance urbaine et tout particulièrement de la prise en compte des besoins des citadins pauvres. Ainsi, la Banque mondiale a commandité une étude de la dynamique de l’expansion urbaine mondiale afin d’aider les gouvernements des pays en développement à se préparer à la croissance massive à venir de la population urbaine(28). Cette recherche ne porte pas spécifiquement sur les besoins de terres des pauvres, mais sur l’expansion urbaine en général, mais elle souligne la nécessité de formuler des plans réalistes pour gérer l’inévitable croissance(29). On trouvera dans l’encadré 17 des détails sur une application pratique de cette approche.

17

Préparation à l’expansion urbaine dans les villes de taille moyenne en Équateur(1)

Un projet de la Banque mondiale visant à améliorer les conditions de vie des citadins pauvres en Équateur a concentré son attention sur la satisfaction des besoins de logement dans cinq villes de taille moyenne. La population de ces cinq villes doit doubler au cours des 15 à 30 ans à venir et leur territoire urbain doit au moins tripler. Chose surprenante, la plupart des planificateurs n’ont pas vraiment envisagé les répercussions de la croissance démographique projetée. L’absorption de cette croissance exigera la conversion officielle des terres périphériques rurales à des fins urbaines, puis l’extension des limites officielles de la zone urbaine pour absorber la nouvelle population dans la zone bâtie.

Les parcelles d’un coût abordable ne manquent pas dans ces villes. La plupart des terrains résidentiels sont fournis par des propriétaires privés ou des promoteurs qui subdivisent et vendent des parcelles à peine viabilisées; d’autres sont occupés par des envahisseurs. La prévention des flambées de prix spéculatives et le maintien des terres résidentielles à portée de la bourse des citadins pauvres exigent la disponibilité continue de terres urbaines accessibles. Pour relever ce défi, les municipalités doivent se préparer activement à l’expansion urbaine : a) en étendant les limites de la ville; b) en prévoyant un réseau routier dans les zones d’expansion; c) en réservant l’emprise de 25 à 30 mètres de large nécessaire à l’infrastructure sur le terrain; et d) en acquérant les droits fonciers de l’emprise par des expropriations ou des échanges entre propriétaires terriens selon qu’il est nécessaire et en ayant recours en cas de besoin aux prêts de la Banque mondiale pour l’acquisition des emprises (à la valeur foncière déclarée à des fins fiscales).


Le présent chapitre s’est attaché à signaler que la mise en œuvre de mesures actives exigera un changement de mentalité ainsi que d’approche. Au lieu de débattre de la vitesse souhaitable de la croissance des villes, les pouvoirs publics urbains (et autres) feraient mieux de planifier afin d’absorber la croissance prévue de manière aussi efficace et équitable que possible. Au lieu de définir des normes qui reflètent ce qui est souhaitable, ils devraient négocier avec les résidents l’adoption de normes qui reflètent ce qui est réalisable. Au lieu de règlements d’utilisation des terres visant à réduire la croissance urbaine, ils devraient prendre des mesures pour favoriser l’acquisition de terres convenant à la construction de logements pour les économiquement faibles.

Les planificateurs urbains et nationaux ne peuvent s’acquitter d’aucune de ces tâches à eux seuls. Ils doivent être informés des besoins, se montrer ouverts aux possibilités et appuyer les efforts dus à l’initiative locale pour y répondre. Les banques de développement et les organisations internationales telles que l’UNFPA et ONU-Habitat peuvent contribuer à la mise en œuvre d’un tel programme par l’apport de connaissances techniques, un plaidoyer et un dialogue sur le plan des politiques.

La communauté internationale et le grand public tendent à concentrer leur attention sur les mégalopoles et les vastes conurbations. Toutefois, c’est dans les villes petites ou moyennes que se produira la majorité de la croissance urbaine à venir. Ces villes ont généralement des ressources insuffisantes et sont sous-desservies mais ont, dans l’ensemble, plus facilement accès à la terre. On pourrait donc en faire bien davantage avec bien moins pour aider les petites villes à produire et à utiliser des informations et d’autres formes de soutien, et ceci rendrait la transition urbaine plus efficacement favorable à la réalisation de l’objectif mondial de la réduction de la pauvreté.